Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1857/07 po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2007 r. nakładającą na skarżącego jako odbiorcę odpadów obowiązek przekazania używanego pojazdu marki Mitsubishi Eclipse jako odpadu, bez usuwania z niego jakichkolwiek elementów, do upoważnionej stacji demontażu, posiadającej wymagane prawem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie demontażu pojazdów - uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku podano, że w dniu 11 grudnia 2006 r. skarżący złożył w Oddziale Celnym w Lublinie zgłoszenie celne o objęciu procedurą dopuszczenia do obrotu towaru w postaci przedmiotowego pojazdu, dołączając kopię faktury i dokument "Scrap Certificate of Title" wystawiony przez władze stanu M. oraz opinię techniczną pojazdu z dnia [...] grudnia 2006 r. sporządzoną przez rzeczoznawcę samochodowego. Z opinii tej wynika, ze przedmiotowy pojazd ma liczne uszkodzenia. Rewizja celna i oględziny samochodu przez WIOŚ Lublin z dnia [...] grudnia 2006 r. potwierdzają, że w pojeździe występują bardzo liczne uszkodzenia nadwozia oraz braku wyposażenia, zaś dotychczasowy właściciel wyzbył się pojazdu na rzecz strony. Urząd Celny w Lublinie stwierdził, że pojazd ten jest odpadem, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i w związku z tym wystąpił do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o wydanie decyzji określającej sposób gospodarowania odpadem.
Po analizie zgromadzonej dokumentacji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że przedmiotowy pojazd nie może być uznany za produkt lub wyrób, nie spełnia bowiem wymaganych norm technicznych w myśl przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, natomiast spełnia definicję odpadu określoną w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach /kategorii określonej w załączniku nr 1 do tej ustawy, to jest kategorii Q4 lub kategorii Q2, ewentualnie o kodzie 16 01 04 zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów /Dz. U. Nr 112, poz. 1206/. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający utrzymał w mocy swoje stanowisko podkreślając, że rzeczoznawca z zakresu techniki samochodowej nie jest uprawniony do przesądzania, czy pojazd jest odpadem, lecz jego opinia stwierdzająca stan techniczny pojazdu może być pomocna przy zakwalifikowaniu danego uszkodzonego pojazdu jako odpadu lub produktu.
Nie jest to przy tym jedyna przesłanka decydująca o klasyfikacji. Bezsporne w sprawie jest, że pojazd został transgranicznie przemieszczony. Nie ma ponadto w przepisach zakazu odbudowania pojazdu zniszczonego niezależnie od tego, czy jest on zakwalifikowany jako odpad.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K. zarzucając wadliwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego oraz jednostronną ocenę zgromadzonego materiału, podkreślając, że obowiązek nałożony na stronę jest niemożliwy do spełnienia. Po wykonanej naprawie pojazd uzyskałby pierwotną sprawność techniczną, zwłaszcza iż tylko część jego elementów jest uszkodzona. Niewłaściwe jest też stwierdzenie, że poprzedni właściciel wyzbył się pojazdu, skoro organ nie ma wiedzy na temat okoliczności związanych z tym wyzbyciem się.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest zasadna. Podkreślił przy tym, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest, czy pojazd ze względu na jego uszkodzenia, zasadnie został zakwalifikowany jako odpad w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Z akt sprawy wynika, że w pojeździe występują bardzo liczne uszkodzenia nadwozia oraz braki wyposażenia jak też iż dotychczasowy właściciel pojazdu wyzbył się go na rzecz strony. Uznając, że ma w sprawie zastosowanie art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 lipca 2004 r. o międzynarodowym obrocie odpadami /Dz. U. Nr 191, poz. 1956/ stosownie do którego w sytuacji, gdy odpady zostały wwiezione na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek nielegalnego międzynarodowego obrotu odpadami, Główny Inspektor Ochrony Środowiska określi sposób zagospodarowania tymi odpadami na terytorium RP - organ ten wydał zaskarżoną decyzję.
W ocenie Sądu zebrane w sprawie dokumenty dawały podstawę do zakwalifikowania sprowadzonego auta za odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Zgodnie z definicją zawartą w tym przepisie za odpady należy uznać każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć, lub do ich pozbycia jest obowiązany. Za trafną Sąd uznał także klasyfikację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Spełniona została też przesłanka wyzbycia się pojazdu. Z certyfikatu pojazdu wynika, że został on przeznaczony "na złom", natomiast skarżący jako nabywca, bez dokonania operacji odzysku dokonał jego wwozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący miał zatem świadomość, że kupuje pojazd zakwalifikowany wedle prawa stanowego jako złom, czyli stanowiący odpad.
Pomimo to Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez wskazania w uzasadnieniu, jakimi kryteriami kierował się organ przy wyborze określonego sposobu zagospodarowania odpadów jak również nie wskazał podstawy prawnej usprawiedliwiającej przyjęte rozstrzygnięcie, to jest nałożenie obowiązku przekazania pojazdu do upoważnionej stacji demontażu, posiadającej wszelkie wymagane prawem zezwolenia, bez usuwania z niego jakichkolwiek elementów. Konieczne było w tym zakresie dokonanie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do wyboru danego sposobu postępowania z odpadem, wraz z niezbędnym w tym celu ewentualnym uzupełnieniem postępowania wyjaśniającego.
Sąd podkreślił jednocześnie, że "w żadnym razie nie wypowiada się, czy zaproponowany przez organ sposób zagospodarowania odpadów jest właściwy, czy też nie". Poza powyższą wadą, Sąd dopatrzył się także innych uchybień procesowych, to jest nie powiadomienia skarżącego o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin przedmiotowego pojazdu jak też braku danych co do tego, czy skarżący został powiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska powinien sam przeprowadzić postępowanie dowodowe, bowiem jest organem naczelnym, kierującym działalnością Inspekcji Ochrony Środowiska, w ramach której działają wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie:
1/ przepisów prawa materialnego:
a/ art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w zw. z kategorią Q2 i Q4 załącznika Nr 1 do tej ustawy przez niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że przedmiotowy używany pojazd stanowi odpad w całości a także przez błędną wykładnię tego artykułu w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że określenie "posiadacz pozbywa się" odnosi się nie do aktualnego, lecz do poprzedniego właściciela danego przedmiotu, b/ art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 lipca 2004 r. o międzynarodowym obrocie odpadami w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez przyjęcie, że w sprawie miał miejsce nielegalny międzynarodowy obrót odpadami, c/ art. 1 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska /Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm./ w zw. z art. 5 ustawy o międzynarodowym obrocie odpadami i art. 85 (1 kpa, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określone czynności postępowania dowodowego może przeprowadzić organ hierarchicznie podporządkowany, zamiast organu właściwego w sprawie, to jest Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, 2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a/ art. 145 (2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", w zw. z art. 156 (1 pkt 6 kpa wobec uchylenia w całości zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia okoliczności przesądzających o tym, że część tej decyzji, w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy poprzednie rozstrzygnięcie, była niewykonalna w dniu wydania decyzji i niewykonalność miała charakter trwały, b/ art. 133 (1 i art. 141 (4 zd. drugie oraz art. 153 ppsa wobec sformułowania w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, a także przyjęcie nieprawidłowej oceny prawnej wiążącej ten Sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, c/ art. 145 (1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 85 (1 kpa oraz art. 7 i 77 kpa, wobec nie uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu przeprowadzenia czynności postępowania dowodowego przez organ hierarchicznie podporządkowany organowi właściwemu w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z tej przyczyny, iż dopatrzył się określonych braków jej uzasadnienia jednocześnie podzielając dokonaną przez organ ocenę przepisów prawa materialnego mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Ocena ta według strony nie jest prawidłowa a zwłaszcza uznanie przedmiotowego pojazdu jako odpad. W świetle art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach uszkodzony pojazd samochodowy może być uznany za odpad, jeżeli ze względu na zakres i charakter uszkodzeń /stopień zużycia/ nie jest możliwe przywrócenie jego stanu technicznego do stanu umożliwiającego dopuszczenie do ruchu drogowego. Ocena, czy uszkodzony samochód osobowy może być uznany za odpad powinna uwzględniać, że jest to urządzenie złożone z wielu elementów zużywających się bądź w sposób naturalny, bądź np. na skutek zetknięcia się z przeszkodą. Uszkodzone elementy mogą być wymienione w toku naprawy, a więc odpadami mogą być poszczególne części, jak też cały pojazd /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 1999 r. sygn. akt I SA/Ka 2252/98 /OSP 2000, nr 3, poz. 39/.
Kwestia ta nie została przez Sąd I instancji właściwie rozpatrzona, pomimo iż strona posłużyła się w toku postępowania i w skardze opinią A. O., z której wynika, iż jedynie część elementów pojazdu jest uszkodzona i wymaga reperacji, zaś po wykonanej naprawie samochód uzyskałby pierwotną sprawność techniczną, natomiast jako odpady można by uznać tylko te części pojazdu, które nie nadają się do dalszej eksploatacji lub naprawy. Nie jest natomiast odpadem pojazd jako całość. Pogląd przedstawiony w przywołanym wyroku opierał się na nie obowiązującym już stanie prawnym, zachowuje jednak swoją aktualność, gdyż w kategorii Q6 określonej w zał. nr 1 do ustawy o odpadach mowa jest o uszkodzonym pojeździe, przy czym za odpad uznaje się "przedmioty lub ich części nie nadające się do użytku" /tak również B. Draniewicz, "Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001 w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji", Prawo i Środowisko 2005 nr 3, s. 66/, a więc przez pryzmat tej kategorii odpadów Sąd I instancji powinien dokonać oceny prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego i jego wyników, a nie kategorii Q2 lub Q4.
Kategoria Q 2 dotyczy jedynie produktów i to tylko w zakresie, w jakim nie odpowiadają wymaganiom jakościowy, a nie technicznym, zaś kategoria Q4 nie dotyczy rzeczy złożonych z wielu części składowych, a jedynie substancji lub pojedynczych przedmiotów, w tym takich, które uległy zdarzeniu losowemu jako całość, a nie poszczególne elementy przedmiotu.
Przyjmując za zasadne twierdzenie skargi, że brak podstaw do kwalifikowania pojazdu jako odpad w całości, to naruszony został art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o międzynarodowym obrocie odpadami, który ma zastosowanie jedynie do substancji lub przedmiotów uznanych w całości za odpad. Uznanie za wycofany z ruchu pojazdów według prawa stanowego Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i wyłącznie na terenie stanu M. nie może stanowić podstawy do przesądzenia, że stanowi on odpad w świetle przepisów krajowych, gdyż naruszałoby to art. 87 Konstytucji RP.
Sąd w ocenie skarżącego niewłaściwie określenie art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach "posiadacz pozbywa się" odniósł do poprzedniego właściciela pojazdu, gdyż nie pozwala na to wykładnia gramatyczna jak też brak wiedzy organu o rzeczywistych przyczynach zbycia pojazdu na rzecz skarżącego, zwłaszcza iż "zbycia" nie można utożsamiać z "wyzbyciem się", czyli "pozbyciem się".
Jedną z zasadniczych czynności dokonanych w sprawie były oględziny, które powinny być przeprowadzone przez organ właściwy w sprawie, to jest Głównego Inspektora Ochrony Środowiska a nie inspektorów Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jako pracowników innego organu administracji. Oględzin nie można dokonać w ramach pomocy prawnej /art. 52 kpa/. Nie jest zatem tylko istotna kwestia braku zawiadomienia strony o oględzinach, ale przede wszystkim naruszenie zakresu kompetencji do przeprowadzenia czynności postępowania dowodowego, ocenianych również przez pryzmat obowiązków organu /art. 7 i 77 kpa/.
Część zaskarżonej decyzji w ocenie skarżącego powinna podlegać stwierdzeniu nieważności, bowiem została ona doręczona skarżącemu w dniu 6 lipca 2007 r. to jest po upływie jednego miesiąca od końcowego terminu /określonego w decyzji pierwszoinstancyjnej/, w którym powinien przekazać kopię określonego zaświadczenia do organu, pod groźbą zastosowania sankcji karnej. Wykonanie tego obowiązku było więc w dniu wydania zaskarżonej decyzji niemożliwe do spełnienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznaje się, że z punktu widzenia formalnego, skarżący uzyskał dla siebie korzystne rozstrzygnięcie, jednakże ze względu na niewłaściwą interpretację przepisów, w związku art. 153 ppsa stanowiącym o związaniu sądu oraz organu w dalszym toku postępowania strona uznała za konieczne wniesienie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna podlega oddaleniu, z tym jednak, że zarzuty w niej podniesione, odnoszące się do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy potraktować jako usprawiedliwione.
Jak to jednoznacznie podkreśla się w skardze kasacyjnej, zaskarżony wyrok co do samego rozstrzygnięcia nie jest przez stronę kwestionowany, bowiem uwzględnia w istocie jej interes prawny, wobec uchylenia w wyniku skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji zaskarżoną decyzję organu administracji publicznej. Strona jednak nie może zgodzić się z treścią uzasadnienia takiego stanowiska Sądu zwłaszcza wobec związania nim przy ponownym rozpoznaniu sprawy stosownie do art. 153 ppsa, podnosząc konkretne zarzuty zamieszczone w podstawach prawnych skargi kasacyjnej.
Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano naruszenie: przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w zw. z kategorią Q2 i Q4 załącznika Nr 1 do tej ustawy przez niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że przedmiotowy używany pojazd stanowi odpad w całości a także przez błędną wykładnię tego artykułu w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że określenie "posiadacz pozbywa się" odnosi się nie do aktualnego, lecz do poprzedniego właściciela danego przedmiotu, jak również art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 lipca 2004 r. o międzynarodowym obrocie odpadami w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez przyjęcie, że w sprawie miał miejsce nielegalny międzynarodowy obrót odpadami, a nadto art. 1 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 5 ustawy o międzynarodowym obrocie odpadami i art. 85 (1 kpa, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określone czynności postępowania dowodowego może przeprowadzić organ hierarchicznie podporządkowany, zamiast organu właściwego w sprawie, to jest Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.
Tak postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego prowadzą w istocie do tego, że w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną podmiotu Sąd pierwszej instancji niezbyt wnikliwie odniósł się do oceny legalności zaskarżonej decyzji w kwestii zastosowanego w sprawie prawa materialnego, przede wszystkim w aspekcie tego, czy cały pojazd stanowi odpad, czy też jedynie jego poszczególne elementy. W zestawieniu z uzasadnieniem skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że strona uważa, iż w sytuacji, gdy niezależnie od dokumentu dotyczącego przedmiotowego pojazdu sporządzonego za granicą, Sąd uznał za zasadne przeprowadzenie oględzin pojazdu w kraju i to w należycie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przez organ rozstrzygający sprawę - Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, to jest z zapewnieniem udziału strony w tej czynności, oznacza to, że w istocie nie ustalono z całą pewnością, iż wskazane w sprawie przepisy prawa materialnego miały zastosowanie jak też, jakie faktycznie powinno być wydane rozstrzygnięcie.
Zarzut ten został wzmocniony podniesionymi w skardze kasacyjnej podstawami dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 (2 ppsa w zw. z art. 156 (1 pkt 6 kpa wobec uchylenia w całości zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia okoliczności przesądzających o tym, że część tej decyzji, w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy poprzednie rozstrzygnięcie, była niewykonalna w dniu wydania decyzji i niewykonalność miała charakter trwały, art. 133 (1 i art. 141 (4 zd. drugie oraz art. 153 ppsa wobec sformułowania w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, a także przyjęcie nieprawidłowej oceny prawnej wiążącej ten Sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, jak też art. 145 (1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 85 (1 kpa oraz art. 7 i 77 kpa, wobec nie uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu przeprowadzenia czynności postępowania dowodowego przez organ hierarchicznie podporządkowany organowi właściwemu w sprawie.
Należy uznać powyższe zarzuty za usprawiedliwione.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jednej strony stwierdza się, że decydujące w sprawie znaczenie miał dokument zagraniczny stwierdzający stan pojazdu kwalifikujący go jako odpad, zaś następnie wywodzi się, że oględziny przeprowadzono w kraju bez udziału strony, co stanowi uchybienie przepisom proceduralnym mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i z tej przyczyny dochodzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Oba te stwierdzenia są ze sobą wzajemnie sprzeczne, czego nie wyjaśnia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skoro bowiem Sąd uznaje za konieczne przeprowadzenie czynności dowodowej /oględzin/ z udziałem strony, to oczywiste jest, że nie może być w tej sytuacji według Sądu decydujący dokument zagraniczny, zaś sprawę należy rozpoznać po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Już tylko ta okoliczność w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądza o słuszności zaskarżonego wyroku co do tego, że musi być ponownie przeprowadzone postępowanie administracyjne, z tym że wnoszący skargę kasacyjną ma rację, iż dotyczy to oceny prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie, jak i zachowania wszelkich wymogów formalnoprawnych.
Podzielić należy także wywody skargi kasacyjnej w kwestii nie wywiedzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej dla oceny, iż inspektorzy WIOŚ byli uprawnieni do dokonania czynności procesowej. Podana przez Sąd okoliczność, że jest to jednostka podległa organowi orzekającemu w sprawie sama w sobie nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że GIOŚ może rozstrzygnięcie oprzeć na czynnościach dokonanych przez pracowników WIOŚ. Konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu uprawniającego do zajęcia takiego stanowiska. Niniejszym wyrokiem została oddalona skarga kasacyjna w zakresie rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji, co powoduje że Główny Inspektor Ochrony Środowiska ponownie rozpozna sprawę stosownie do art. 153 ppsa będzie on jednak związany oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 ppsa, stosownie do którego Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Sądu pierwszej instancji zawierającego prawidłowe rozstrzygnięcie, nawet jeżeli uzasadnienie tego wyroku jest chociażby w części wadliwe.