Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 671/09 oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Bydgoszczy zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. Sp. z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy, pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr 1 i nr 2 z łącznikiem podziemnym (garażem) i instalacjami wewnętrznymi, w tym gaz, na działce nr. ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w Bydgoszczy.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. P., zam. ul. [...] w Bydgoszczy podnosząc, iż budowa dwóch wymienionych budynków wielorodzinnych na w/w terenie w obecnej zabudowie domów jednorodzinnych jest niedopuszczalna i nie ma nawiązania do najbliższego sąsiedztwa.
Wojewoda Kujawsko – Pomorski po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. [...] umorzył w sprawie postępowanie. Organ odwoławczy podniósł, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, natomiast z załączonego do akt sprawy projektu zagospodarowania terenu wynika, że nieruchomość, której współwłaścicielem jest J. P. nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie, a tym samym w obszarze oddziaływania inwestycji. Stwierdzono zatem, że nie przysługuje mu przymiot strony i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. P. zakwestionował rozstrzygnięcie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, zarzucając wydanie go z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez bezzasadne odmówienie przymiotu strony, co miało wpływ na wynik postępowania, a także naruszenie przepisu art. 8 k.p.a., nakazującego organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, co również w jego ocenie miało wpływ na wynik postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę wskazał, że ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), celem ograniczenie w stosunku do art. 28 k.p.a. kręgu stron postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę, wprowadzono w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, na potrzeby tego postępowania, odrębne określenie stron. W myśl tego przepisu stroną w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty i zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu ma więc istotne znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Obszarem oddziaływania przyszłej inwestycji, w zależności od sytuacji, mogą być objęte nieruchomości nie tylko sąsiadujące lecz nawet znacznie od niej oddalone, ale też niekiedy oddziaływanie planowanego obiektu może ograniczać się do działki, na której będzie on zrealizowany.
Zdaniem Sądu, pominięcie skarżącego w prowadzonym postępowaniu o pozwolenie na budowę dwóch budynków wielomieszkaniowych (nie powiadomienie o jego wszczęciu i zakończeniu, nie doręczenie decyzji) oznacza, iż organ uznał, że należące do skarżącego (współwłasność) działki nr [...] znajdują się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji – inwestycja ta nie stwarza dla skarżącego ograniczeń wynikających z przepisów prawa materialnego. Należy więc ocenić, czy stanowisko organu w powyższym zakresie było prawidłowe, a w konsekwencji, czy skarżącemu istotnie nie przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę wymienionych budynków.
Celem podważenia stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, skarżący musiałby wskazać, związane z realizacją budynków wielomieszkaniowych, okoliczności godzące bezpośrednio w jego własne, indywidualne uprawnienia w zagospodarowaniu należących do niego nieruchomości, zagwarantowane konkretnymi przepisami prawa materialnego. Sam fakt, że skarżący jest współwłaścicielem działek, w pobliżu których ma być realizowana powyższa inwestycja i powołanie się ogólnie na degradację środowiska grożącą w związku z nią w promieniu kilkuset metrów od granic terenu jej lokalizacji, nie jest wystarczającą podstawą do przyznania mu statusu strony w rozpatrywanej sprawie.
W ocenie Sądu, dokumentacja projektowa określająca charakter i rozmiar objętej pozwoleniem na budowę inwestycji pozwala na stwierdzenie, że przy zachowaniu przez inwestora wymogów techniczno – budowlanych, także odnoszących się do ochrony środowiska, jej niekorzystne oddziaływanie ograniczone zostanie do terenu nieruchomości, na której zostanie posadowiona, a co najwyżej do bezpośrednio przyległych do niej działek. Objętą pozwoleniem na budowę inwestycję stanowią bowiem dwupiętrowe budynki mieszkalne z podziemnym garażem po sześć mieszkań każdy, a więc nie tzw. bloki wielomieszkaniowe. Działki skarżącego, jak wynika ze szkiców sytuacyjnych znajdujących się aktach organu II instancji (k.
6) oraz I instancji (k.7), jak również z załączonego do dokumentacji projektowej załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. o warunkach zabudowy, oddziela natomiast od terenu przeznaczonego pod omawianą zabudowę droga oraz stanowiący własność Gminy Bydgoszcz grunt pod wodami powierzchniowymi stojącymi oznaczony jako działka nr 9. Zatem organ odwoławczy trafnie uznał, że działki te położone są poza obszarem oddziaływania inwestycji i umorzył postępowanie drugoinstancyjne jako zainicjowane wnioskiem (odwołaniem) nieuprawnionego podmiotu. W świetle przedstawionych wyżej ustaleń, rozstrzygnięcia organu nie dezawuuje wyrażenie w jego uzasadnieniu ogólnego błędnego poglądu, że tylko nieruchomości znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie określonej inwestycji pozostają w obszarze jej oddziaływania.
Za chybione zaś Sąd uznał odwołanie się przez skarżącego na poparcie podnoszonych w skardze zarzutów do orzeczeń sądowych dotyczących budowy stacji bazowej telefonii komórkowej emitującej przez anteny promieniowanie elektromagnetyczne, bowiem nie można jej przyrównać do oddziaływania dwóch dwupiętrowych budynków mieszkalnych. Obszar oddziaływania obiektu, determinujący przyznanie określonym podmiotom przymiotu strony jest uzależniony od rodzaju planowanej inwestycji. Ustosunkowując się natomiast do kwestionowania w skardze usytuowania na działce nr 1 budynków, Sąd wskazał, że miejsce lokalizacji tej inwestycji zostało ustalone ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, zaś organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest nią związany. W realiach rozpatrywanej sprawy subiektywne przekonanie skarżącego, że jest stroną postępowania, nie mogło rodzić dla adresata odwołania obowiązku jego uwzględnienia.
Oczekiwania zaś podmiotu nie spełniającego warunków przewidzianych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego mogą być brane pod uwagę i w odpowiednim stopniu uwzględniane przy wydaniu pozwolenia na budowę, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes inwestora, czy względy społeczne.
Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.
Od powyższego wyroku J. P. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zbędne ustalenie, że nie stanowiące własności skarżącego działki gruntu nr [...] położone w Bydgoszczy przy ul. [...] nie leżą w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego projektowanego na działce nr 1, położonej przy ul[...] w Bydgoszczy, oraz jednoczesne zaniechanie rozstrzygnięcia, czy stanowiące własność skarżącego działki gruntu nr [...] (położone odpowiednio przy [...]) leżą w obszarze oddziaływania w/w inwestycji, i w konsekwencji odmówienie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę,
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie ustalenia, czy działka nr 9, dzierżawiona przez skarżącego umową z dnia 17 marca 2008 r. leży w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego projektowanego na działce nr 1, położonej przy ul. [...] w Bydgoszczy, i w konsekwencji odmówienie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę,
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie ustalenia ścisłych granic obszaru oddziaływania obiektu budowlanego projektowanego na działce nr 1, położonej przy ul. [...] w Bydgoszczy, i w konsekwencji odmówienie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji uznał, że działki nr [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Tymczasem już w skardze skarżący wskazywał, że jest właścicielem działek położonych przy ul. [...] w Bydgoszczy. Działki położone przy ul. [...] w Bydgoszczy oznaczone są w rejestrze gruntów jako działki nr [...] Od dnia 3 kwietnia 2008 r. skarżący nadto nie jest już współwłaścicielem działki gruntu nr [...], która stanowi wyłączną własność M. S. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji wypowiada się w wyroku o działkach nr [...], które nie są własnością skarżącego, a wbrew zarzutom skargi pomija kwestię położenia w obszarze oddziaływania w/w obiektu budowlanego dwóch innych (obok działki nr [...]) należących do skarżącego działek, tj. działki nr 4 (własność J. P.) i nr 3/3 (współwłasność J. P. i B. P.). Z wypisów i wyrysów wynika zaś, że działki nr 4 i 3/3 znajdują się w tej samej linii zabudowy, co działka nr 1 - nie oddziela ich zatem od działki nr 1 ani droga, ani grunt pod wodami powierzchniowymi.
Sąd pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo położenia działek skarżącego, tj. zwłaszcza działek 4 i 3/3, ale uznał, że nieruchomości skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, projektowanego na działce nr 1.
Nadto skarżący wskazał, że oznaczony jako działka nr 9, stanowiący własność Gminy Bydgoszcz, grunt pod wodami powierzchniowymi stojącymi, znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1, jest terenem dzierżawionym przez skarżącego na podstawie umowy dzierżawy z dnia 17 marca 2008 r.. Oznacza to, że skarżącemu przysługuje obligacyjne prawo do tego gruntu, łączące się z obowiązkiem jej zarządzania. Skarżący jest zatem zarządcą działki gruntu nr 9 w rozumieniu art. 28 ust. 2 cyt. prawa budowlanego.
Jednocześnie skarżący zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił jednoznacznie granic obszaru oddziaływania obiektu budowlanego projektowanego na działce nr 1.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wprowadzona tym przepisem zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Podstawy te zawarte zostały w art. 174 p.p.s.a.. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Pokreślić należy, że nie jest wystarczającym samo wskazanie przepisów, które zostały naruszone w sprawie. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest do podania na czym naruszenie tych przepisów polegało oraz winien wykazać, że naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że oparta ona została na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a.. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., dopatrując się naruszenia tego przepisu w zaniechaniu ustalenia stanu faktycznego. Zarzut niniejszy nie może zostać uznany za zasadny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku w niniejszej sprawie spełnia wymogi określone w tym przepisie. Przedstawiony w nim został dokładnie przebieg sprawy.
Sąd zawarł w nim także rozważania prawne i wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, wskazując, co jest najistotniejsze w rozpoznawanej sprawie, na brak wskazania przez skarżącego, związanych z realizacją budynków wielomieszkaniowych, okoliczności godzących bezpośrednio w jego własne, indywidualne uprawnienia w zagospodarowania należących do niego nieruchomości, zagwarantowane konkretnymi przepisami prawa materialnego. Natomiast poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zakwestionować ustaleń faktycznych, które zostały dokonane przez organ administracji publicznej i zaakceptowane jako prawidłowe przez sąd administracyjny. W tym celu należałoby wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu odpowiednimi przepisami k.p.a., które zdaniem strony zastały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego zarzutu jednakże autor skargi kasacyjnej nie sformułował, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do modyfikowania, konkretyzowania, a tym bardziej do formułowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do kwestionowania zastosowania art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Brak skutecznego, jak wyżej wskazano, zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustaleń stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów zastosowania prawa materialnego. NSA nie może ingerować w ustalenia faktyczne w sytuacji braku skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W doniesieniu do tych zrzutów należy jedynie stwierdzić, że nadal skarżący nie wskazuje konkretnie żadnych okoliczności godzących bezpośrednio w jego indywidualne uprawnienia w zagospodarowaniu należących do niego nieruchomości, zagwarantowane konkretnymi przepisami prawa materialnego.
Wobec tego, nawet w przyjętym w sprawie stanie faktycznym, nie sposób dopatrzyć się takiego oddziaływania obiektów objętych pozwoleniem na budowę, które uzasadniałoby przyznanie skarżącemu przymiotu strony w tym postępowaniu.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.