Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 409/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012r., w sprawie VII SA/Wa 1313/11, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w M., uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2011r., znak [...], w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu czajników bezprzewodowych i nakazu wycofania ich z obrotu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Grodzisku Mazowieckim decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r., Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), art. 54 ust. 1, ust. 2 lit. b i c rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 191 z 30 kwietnia 2004 r., str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200), dalej jako rozporządzenie nr 882/2004, art. 19 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds.

Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 01.02.2002r, str. 1; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 15, t. 6, str. 463) dalej zwane rozporządzeniem nr 178/2002, w związku z art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1935/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. w sprawie materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością oraz uchylającym dyrektywy 89/590/EWG i 89/109/EWG (Dz. Urz. UE L 338 z 13.11.2004, str. 4),dalej zwanym rozporządzeniem nr 1935/2004, art. 76 ust. 1 pkt 4 i art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t. j. Dz. U. z 2010r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), po zapoznaniu się z dokumentacją w sprawie zakwestionowania 1 próby czajnika bezprzewodowego Model [...] 1,7 l ze stali nierdzewnej z pokrywą z zatrzaskiem, uchwytem i spodem z tworzywa sztucznego w kolorze czarnym ze względu na nieprawidłowe cechy organoleptyczne, tzn. stwierdzoną istotną różnicę w smaku próbki badanej w stosunku do kontrolnej, wg skali 1-3 wynosi 2 w badanym czajniku importowanym z Chin przez firmę [...] Sp. z o.o. oraz protokołem kontroli sanitarnej Nr [...] z dnia 14 marca 2011 r. przeprowadzonej w magazynie firmy [...] Sp. z o.o., nakazał [...] Sp. z o.o. w M. wykonanie obowiązków polegających na:

. zakazie wprowadzania do obrotu czajników bezprzewodowych Model [...] 1,7 l ze stali nierdzewnej z pokrywą z zatrzaskiem uchwytem i spodem z tworzywa sztucznego w kolorze czarnym wyprodukowanych w Chinach dla [...] Sp. z o.o.,

2. wycofaniu z obrotu handlowego czajników bezprzewodowych Model [...] 1,7 l ze stali nierdzewnej z pokrywą z zatrzaskiem uchwytem i spodem z tworzywa sztucznego w kolorze czarnym importowanych i wprowadzanych do obrotu przez [...] sp. z o.o.,

3. przekazaniu Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Grodzisku Mazowieckim dokumentacji dotyczącej dalszego postępowania z masą towarową objętą zakazem wprowadzania do obrotu i nakazem wycofania z obrotu.

Decyzji w punkcie 1 i 2 nadał rygor natychmiastowej wykonalności, wskazując na zagrożenie zdrowia ludzkiego (art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z art. 108 § 1 K.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wykonanie obowiązków nałożonych w decyzji jest niezbędne w celu zapewnienia ochrony zdrowia konsumentów. Zgodnie z art. 19 rozporządzenia nr 178/2002 "jeżeli podmiot działający na rynku spożywczym uważa lub ma podstawy, aby sądzić, że środek spożywczy przez niego przywożony, wyprodukowany, przetworzony lub rozprowadzany nie jest zgodny z wymogami w zakresie bezpieczeństwa żywności, natychmiast rozpocznie postępowanie w celu wycofania danej żywności z rynku, na którym ta żywność przestała znajdować się pod jego bezpośrednią kontrolą jako początkowego podmiotu działającego na rynku spożywczym i powiadomi o tym właściwe władze. W przypadku, gdy produkt mógł dotrzeć już do konsumenta, operator skutecznie i dokładnie poinformuje konsumentów o przyczynach jego wycofania i w razie konieczności odbierze od konsumentów produkty już im dostarczone, jeżeli inne środki nie były wystarczające do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia".

Próba czajnika bezprzewodowego Model [...] 1,7 l ze stali nierdzewnej z pokrywą z zatrzaskiem uchwytem i spodem z tworzywa sztucznego w kolorze czarnym pobrana została przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grodzisku Mazowieckim do badań laboratoryjnych w ramach urzędowej kontroli. Wyrób ten został zakwestionowany ze względu na nieprawidłowe cechy organoleptyczne, tzn. stwierdzoną istotną różnicę w smaku próbki badanej w stosunku do kontrolnej, tj. wyraźny obcy smak (sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...].02.2011 r. wykonane przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Warszawie Dział Laboratoryjny, ocena jakości zdrowotnej z dnia 01.03.2011 wydana na podstawie sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...].02.2011 r. przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Warszawie Oddział Nadzoru Higieny Żywności, Żywienia i Kosmetyków, Sekcja Jakości Zdrowotnej i Znakowania Żywności oraz Kosmetyków).

Przedmiotowe wyroby nie spełniają wymagań określonych w rozporządzeniu nr 1935/2004, a także wymogów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Zgodnie z art. 3 wyżej cytowanego rozporządzenia nr 1935/2004 materiały i wyroby przeznaczone do kontaktu z żywnością, winny być produkowane zgodnie z dobrą praktyką produkcyjną, tak aby w normalnych lub możliwych do przewidzenia warunkach użytkowania nie dochodziło do migracji ich składników do żywności w ilościach, które mogłyby stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka lub powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie żywności lub powodować pogorszenie jej cech organoleptycznych.

Podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w magazynie firmy [...] Sp. z o.o. nie stwierdzono na stanie magazynowym czajników bezprzewodowych, które zostały objęte zakazem sprzedaży.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 77 ustawy z dnia ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2006r. Nr 171, poz. 1225), decyzjom organów urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 54 rozporządzenia nr 882/ 2004 w przypadku stwierdzenia uchybień zagrażających zdrowiu nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności.

Szczegółowy przebieg i zakres kontroli zawierał protokół z kontroli sanitarnej. Ustalenia kontroli zostały przedstawione kontrolowanemu, który nie wniósł żadnych uwag do protokołu.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa., po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grodzisku Mazowieckim z dnia [...] marca 2011 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 15 lutego 2011 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grodzisku Mazowieckim przeprowadzili tematyczną kontrolę sanitarną, podczas której pobrano próby do badań laboratoryjnych zgodnie z harmonogramem urzędowej kontroli żywności. Zgodnie z protokołem pobrania próbek materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością nr [...] pobrano po 1 szt. czajnika z 2 partii: 1. próbkę o numerze [...] - czajnik bezprzewodowy [...] o numerze partii [...], data dostawy 03.12.2010 r., wielkość partii, z której pobrano próbki - 3031 szt., 2. próbkę o numerze [...] - czajnik bezprzewodowy [...] 1,7 I o numerze partii [...] data dostawy 09.09.2010 r., wielkość partii, z której pobrano próbki - 158 szt., wartość pobranych próbek - 89 zł.

Przeprowadzone badania laboratoryjne w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Warszawie ww. czajników wykazały, że czajnik bezprzewodowy [...] 1,7 I ze stali nierdzewnej z pokrywą z zatrzaskiem uchwytem i spodem z tworzywa sztucznego w kolorze czarnym importowany z Chin dla [...] Sp. z o.o. nie nadaje się do kontaktu z żywnością, gdyż natężenie obcego smaku substancji wzorcowej pozostającej w bezpośrednim kontakcie z badaną próbką jest dość wyczuwalne wg skali – 2. W związku z powyższym w dniu 14.03.2011 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadzili tematyczną kontrolę sanitarną dotyczącą zakwestionowania czajnika [...] 1,7 I. Ustalono, iż ww. czajnik został sprzedany w ilości 2700 szt. kontrahentom.. Jednocześnie wydano zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2011 r.

Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji co do zakazu wprowadzania do obrotu czajników bezprzewodowych [...] 1,7 l ze stali nierdzewnej i ich wycofaniu z obrotu ze względu na zmienione cechy organoleptyczne w stopniu uniemożliwiającym użycie produktu do celów deklarowanych przez producenta. Zgodnie z pkt 3 Preambuły rozporządzenia nr 1935/2004 wg którego "() materiały i wyroby przeznaczone do bezpośredniego lub pośredniego kontaktu z żywnością muszą być wystarczająco obojętne, aby nie powodować przenikania do żywności substancji, które mogą powodować pogorszenie cech organoleptycznych".W ocenie organu odwoławczego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Grodzisku Mazowieckim zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy opierając swoją decyzję na badaniu wykonanym przez laboratorium akredytowane na zgodność z normą EN ISO/IEC 17025, które posiada akredytację na metodę badawczą PB/HŻL-09 wyd. 2, 26 luty 2009 r. w zakresie badań organoleptycznych (sprawozdanie z badań [...] z dnia [...].02.2011 r.).

W związku z powyższym nie został naruszony art. 11 ust. 5 i art. 12 ust. 1-3 rozporządzenia 882/2004 w zw. z art. 5 ust 2 lit. d) tego rozporządzenia w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia 1935/2004. Wyniki przeprowadzonego badania potwierdziły niewłaściwą jakość organoleptyczną przedmiotowych czajników.

Ponadto badania wykonywała grupa oceniających, którzy zgodnie z Polską Normą PN ISO 3972 "Analiza sensoryczna - Metodologia - Metoda sprawdzania wrażliwości smakowej" i PN ISO 5496 "Analiza sensoryczna - Metodologia - Wprowadzenie i szkolenie oceniających w wykrywaniu i rozpoznawaniu zapachów" okresowo podlegają badaniu na próg wykrywalności smaków i zapachów.

Badania, na podstawie których wydano sprawozdanie z badań Nr [...] z dnia [...].02.2011 r. i ocenę jakości zdrowotnej próbki czajnika stwierdziły niewłaściwą jakość zdrowotną ze względu na nieprawidłowe cechy organoleptyczne, tzn. stwierdzoną istotną różnicę w smaku próbki badanej i kontrolnej, wg skali 0 -f- 3 ocenionej na 2 tj. dość wyczuwalny obcy smak. Ponadto fakt uzyskania różnicy w zapachu badanej próbki i kontrolnej wg skali 1, tj. bardzo słabo wyczuwalny obcy zapach, również świadczy, że kwestionowany produkt nie jest całkowicie wolny od obcych zapachów. Organ wskazał, że badanie organoleptyczne jest podstawowym badaniem określającym jakość produktu i decyduje o jego akceptacji przez konsumenta. Nie spełnienie tego wymagania dyskwalifikuje produkt, zwłaszcza, że ocena jakości zdrowotnej wystawiona na podstawie sprawozdania z badań [...] z dnia [...].02.2011 r. jednoznacznie wskazuje na niezgodność z wymaganiami ustawodawstwa, a w szczególności art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 1935/2004.

Zgodnie z ww. przepisami migracja składników z wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością nie może powodować niemożliwych do przyjęcia zmian w składzie żywności. Przepis ten wskazuje, na to, iż wystarczy jedna nieprawidłowość tj. migracja składników do żywności w ilościach, które mogłyby stanowić: zagrożenie dla zdrowia człowieka; lub powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie żywności; lub powodować pogorszenie jej cech organoleptycznych, dyskwalifikuje produkt jako przeznaczony do kontaktu z żywnością.

W związku z powyższym, w ocenie organu, nie doszło do naruszenia § 3 ust. 1 i § 6 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2007 r. w sprawie wykazu substancji, których stosowanie jest dozwolone w procesie wytwarzania lub przetwarzania materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych, a także sposobu sprawdzania zgodności tych materiałów i wyrobów z ustalonymi limitami. Ponadto fakt stwierdzonych istotnych różnic w ocenie sensorycznej może świadczyć, iż migrują składniki, które w sposób istotny wpływają na smak gotowanej wody, a także jakość zdrowotną wody. Ponieważ przedmiotowe czajniki nie spełniały ww. przepisów, czym stanowiły zagrożenie dla zdrowia lub życia człowieka, zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 108 § 1 K.p.a. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Grodzisku Mazowieckim nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z pkt 1, 2 i 3 preambuły Rozporządzenia nr 882/2004 pasze i żywność powinny być bezpieczne i zdrowe, a prawodawstwo wspólnotowe zawiera zestaw reguł mających na celu zapewnienie osiągnięcia tego celu. Podstawowe reguły w odniesieniu do prawa żywnościowego określone są w rozporządzeniu Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności.

W uzupełnieniu do tych podstawowych reguł, bardziej szczegółowe prawo paszowe i żywnościowe obejmuje m.in. takie dziedziny jak materiały mające kontakt z żywnością. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, powołanie art. 19 rozporządzenia Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. oraz art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 54 ust. 1 i ust. 2 pkt b) i c) Rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. było prawidłowe i nie stanowiło naruszenia prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] sp. z o.o. – a wobec podziału spółka o nazwie [...] S. A. w M. wskazując, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:

1. - art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z art. 54 ust. 1 i ust 2 pkt b) i c) rozporządzenia nr 882/2004 poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji mimo że nie było to uzasadnione treścią art. 54 rozporządzenia nr 882/2004, ani też zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzi, art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, a w konsekwencji - oparcie decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, art. 12 ust 1-3 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art. 5 ust. 2 lit. d) tego rozporządzenia w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1935/2004 poprzez zlecenie wykonania badania laboratorium, które nie ma odpowiedniej akredytacji, art. 11 ust. 1-4 rozporządzenia 882/2004 w zw. z art. 24 ust 1 rozporządzenia 1935/2004 poprzez wydanie decyzji na podstawie badania przeprowadzonego przy wykorzystaniu niewłaściwej metody, art. 11 ust. 5 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art. 24 ust 1 rozporządzenia nr 1935/2004 poprzez niezapewnienie stronie postępowania możliwości zlecenia dodatkowej ekspertyzy, § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2007 r. w sprawie wykazu substancji, których stosowanie jest dozwolone w procesie wytwarzania lub przetwarzania materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych, a także sposobu sprawdzania zgodności tych materiałów i wyrobów z ustalonymi limitami (dalej Rozporządzenie Ministra Zdrowia) poprzez wydanie decyzji mimo, że migracja składników do żywności, z którą mogą mieć kontakt nie przekracza 60 mg na kg płynu modelowego imitującego żywność, § 6 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia poprzez dokonanie sprawdzenia zmiany składu wody przygotowanej przy użyciu zakwestionowanego produktu w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w tych przepisach, niewłaściwe zastosowanie art. 108 § 1 kpa. oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez wydanie decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, naruszenie art. 19 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez jego zastosowanie do stanu faktycznego nie objętego hipotezą tego przepisu.

W obszernym uzasadnieniu skargi m.in. wskazano cytując przepis art.3 rozporządzenia nr 1935/2004, że zastosowanie badania organoleptycznego było niedopuszczalne; weryfikacja, czy dany produkt przeznaczony do kontaktu z żywnością może powodować pogorszenie cech organoleptycznych żywności wymaga określenia w drodze badań ilościowych wielkości migracji składników np. czajnika do przygotowywanej w nim wody oraz zestawienia ich z obecnymi, wcześniej ustalonymi limitami migracji.

Wykładnia przepisów rozporządzenia 1935/2004 oraz przepisów rozporządzenia 882/2004 znajdujących zastosowanie na podstawie odesłania z art. 24 ust 1 rozporządzenia 1935/2004 dopuszczająca stosowanie badań organoleptycznych przez służby sanitarne Państwa Członkowskiego w celu oceny wpływu produktu przeznaczonego do kontaktu z żywnością na żywność jest nieprawidłowa. Skarżący podkreślił, że w przypadku zakwestionowanych czajników kontakt z żywnością mają zarówno elementy wykonane ze stali nierdzewnej jak i elementy wykonane z tworzywa sztucznego. Obu tych materiałów dotyczy wymaganie aby ich kontakt z żywnością nie powodował migracji ich składników do żywności w ilościach, które mogłyby powodować pogorszenie jej cech organoleptycznych. Szczegółowe limity migracji określają odpowiednie dyrektywy unijne, przede wszystkim Dyrektywa Komisji (WE) nr 2002/72 z dnia 6 sierpnia 2002 r. w sprawie materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych przeznaczonych do kontaktu ze środkami spożywczymi (dalej dyrektywa 2002/72) i w ślad za nią powołane rozporządzenie Ministra Zdrowia.

Zgodnie z punktem 7) preambuły dyrektywy 2002/72, ustanowienie wykazu dopuszczonych substancji wraz z ogólnym limitem migracji, a tam gdzie konieczne z innymi szczegółowymi ograniczeniami, będzie dostateczne aby osiągnąć cel ustanowiony w art. 2 dyrektywy 89/109/EWG.

Aktualnie, w związku z uchyleniem dyrektywy 89/109/EWG. w przytoczonym przepisie chodzi o cel określony w art. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1935/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. w sprawie materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością oraz uchylającego dyrektywy 80/590/EWG i 89/109/EWG, czyli zapewnienie aby w normalnych lub możliwych do przewidzenia warunkach użytkowania nie dochodziło do migracji składników produktów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do żywności w ilościach, które mogłyby stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka lub powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie żywności lub powodować pogorszenie jej cech organoleptycznych. Weryfikacja wpływu czajnika na smak lub zapach przygotowywanej w nim wody, musi być dokonana w drodze badania ilościowego dotyczącego migracji składników czajnika do wody. Organy pominęły regulację rozporządzenia Ministra Zdrowia, dopuszczając się tym samym naruszenia fundamentalnej w postępowaniu administracyjnym zasady działania organów administracji na podstawie przepisów prawa.

Powołane rozporządzenie Ministra Zdrowia określa dopuszczalne limity migracji składników wyrobów wykonanych z tworzyw sztucznych do żywności oraz określa szczegółowo procedurę weryfikacji zgodności danego wyrobu z rozporządzeniem. Opisane w załącznikach do rozporządzenia procedury badawcze, określają w jaki sposób należy sprawdzać, czy składniki elementów czajnika przenikają do żywności (nie polegają na wąchaniu i smakowaniu).

Wykazanie, że wyrób przeznaczony do kontaktu z żywnością wpływa na jej smak wymaga ustalenia jakie składniki wyrobu migrują do żywności oraz ustalenia, że migracja przekracza dopuszczalne normy.

Organ stwierdzając, że zakwestionowany czajnik wpływa na smak przygotowanej w nim wody nie powołał się na wynik badania przeprowadzonego zgodnie z przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Zdrowia procedurą, przez co w sposób rażący naruszyli przepisy prawa. Naruszenie prawa polegało również na wydaniu decyzji nie zawierającej w uzasadnieniu informacji o tym jakie limity migracji i o ile zostały przekroczone.

Skarżąca podkreśliła, że wprowadzenie kwestionowanego czajnika do obrotu zostało poprzedzone badaniami, na podstawie których została wystawiona deklaracja zgodności. Badania te zostały przeprowadzone przez odpowiednia notyfikowaną instytucję badawczą, która potwierdziła zgodność użytych do produkcji czajnika materiałów z wymaganiami unijnymi. Zdaniem skarżącej kwestia metodologii oceny wpływu części czajnika, które zostały wykonane ze stali nierdzewnej na skład wody, do tej pory nie została szczegółowo uregulowana ani w polskim prawie ani w prawie unijnym. W tym zakresie mają zastosowanie ogólne regulacje rozporządzenia 1935/2004 oraz regulacje rozporządzenia 882/2004 dotyczące sposobu przeprowadzania kontroli, które znajdują odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 24 ust. 1 rozporządzenia 1935/2004.Procedury dotyczące kontroli realizacji wymagań określonych w rozporządzeniu 1935/2004, powinny być tożsame z procedurami dotyczącymi urzędowych kontroli żywności i pasz, które zostały uregulowane w rozporządzeniu 882/20041.

Procedury te zostały rażąco naruszone w ramach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją poprzez: niewłaściwe pobranie próbek do badań (pobrano tylko jeden czajnik.) i zastosowanie metody analizy czajników sprzecznej z 11 ust. 1-3 Rozporządzenia 882/2004, nie umożliwienie stronie postępowania przeprowadzenia dodatkowej ekspertyzy (art. 11 ust. 5 Rozporządzenia 882/2004), zlecenie wykonania badania laboratorium, które nie ma odpowiedniej akredytacji, (naruszenie art. 12 ust 1-3 w zw. z art. 5 ust 2 lit. d) rozporządzenia 882/2004.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że część zarzutów podnoszonych w skardze jest uzasadniona. Stwierdził, że charakter przedmiotowej decyzji, w tym wynikające z niej dla skarżącej Spółki skutki finansowe, wymagały aby podstawa prawna działania organów, wydanych w sprawie nakazów i zakazów, była dokładnie wyjaśniona. Taka staranność jest niezbędna w państwie prawa, gdyż z jednej strony wzmacnia przekonanie o legalnym dzianiu organów, a z drugiej strony umożliwia w przyszłości sądową kontrolę zaskarżonej decyzji. Obowiązkowi temu organy działające w sprawie nie podołały.

Skarżąca spółka, wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji zakwestionowała podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia szczegółowo wykazując, że powołane przez organ przepisy nie mogły mieć zastosowania w tej sprawie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja w zakresie zarzutów odwołania, wskazującego na nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa, oraz przyjętej metody badawczej to jest ustalenia, że przedmiotowy czajnik bezprzewodowy ze względu na nieprawidłowe cechy organoleptyczne, stanowi zagrożenie zdrowia ludzkiego - nie jest zgodna z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Sąd stwierdził, że skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję to znaczy, uznał że prawidłowa była podstawa prawna nakazów i zakazów wskazanych w decyzji przez organ pierwszej instancji. Tymczasem z uzasadnienia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, wniosku tego wywieść nie można. Tym niemniej nie wszystkie zarzuty skargi potwierdzają wadliwość podstawy prawnej działania organów sanitarnych w tej sprawie.

Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 12 ust. 1-3 rozporządzenia nr 882/2004 w związku z art. 24 (odsyłającym) rozporządzenia nr 1935/2004. Wskazać bowiem należy, że art. 24 rozporządzenia nr 1935/2004 w systematyce aktu odnosi się do środków nadzoru i kontroli. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tego Rozporządzenia "Państwa Członkowskie przeprowadzają urzędowe kontrole w celu zapewnienia przestrzegania niniejszego rozporządzenia zgodnie z odpowiednim ustawodawstwem Wspólnoty dotyczącym urzędowych kontroli żywności i pasz". Przepis ten zawiera zatem odesłanie do rozporządzenia nr 882/2004.

Cały art. 12 rozporządzenia nr 882/2004 odnosi się do laboratoriów urzędowych, które zgodnie z ust. 1 tego przepisu "mogą przeprowadzać analizę próbek pobranych w trakcie kontroli urzędowych". Ust. 2 tego przepisu wskazuje jedną z 2 norm europejskich, zgodnie z którymi laboratoria muszą funkcjonować, podlegać ocenie i być akredytowane, by zostać wyznaczone przez właściwe organy jako laboratorium urzędowe - normę EN ISO/IEC 17025 dotyczącą "wymagań ogólnych dotyczących kompetencji laboratoriów badawczych i kalibracyjnych".

Powołany przez skarżącego art. 5 rozporządzenia nr 882/2004 odnosi się do "Delegowania zadań szczególnych związanych z kontrolami urzędowymi". Art. 5 ust. 2 lit. d) stanowi, że "Właściwy organ może delegować zadania szczególne na rzecz określonego organu kontrolnego tylko w przypadku gdy: (...) d) laboratoria działają zgodnie z normami określonymi w art. 12 ust. 2; (...)". Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał w jaki sposób organ i laboratorium urzędowe, które wykonało badanie naruszyło ww. przepisy. Jednocześnie podkreślił wymaga, że w odpowiedzi na skargę organ potwierdził, że laboratorium, które przeprowadziło badanie w przedmiotowej sprawie posiada akredytację na zgodność z normą EN ISO/IEC 17025. W ocenie Sądu zasadnie jednak skarżący zarzucił naruszenie art. 11 ust. 1-4 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1935/2004 dążąc do wykazania, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, dokonano badania przy użyciu niewłaściwej ze względu na przedmiot badania (czajnik bezprzewodowy ze stali nierdzewnej, z pokrywą, z zatrzaskiem, uchwytem i spodem z tworzywa sztucznego) metody badawczej.

Cytując treść art.11 ust. 1-4 rozporządzenia nr 882/2004, Sąd stwierdził, że organ w istocie nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia tych przepisów. Bez względu na to czy zastosowana w sprawie metoda badania organoleptycznego jest konsekwencją dyspozycji ust. 1 albo ust. 2 ww. art. 11, organ powinien wykazać, że przyjęta w rozpoznawanej sprawie metoda spełnia kryteria wymienione w załączniku III rozporządzenia nr 882/2004.

Poza tym pomimo, że w skardze Spółka nie zarzuciła organom naruszenia art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1935/2004, to jednak w ocenie Sądu, interpretacja tego przepisu, a w konsekwencji również przesądzenie czy w sprawie (jako podstawa prawna z dalszymi tego konsekwencjami), powinny zostać uwzględnione przepisy dyrektywy Komisji z dnia 6 sierpnia 2002 r. w sprawie materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych przeznaczonych do kontaktu ze środkami spożywczymi (Dz. Urz. UE L 220 z 15.8.2002 r., s. 18 z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, Rozdział 13, t. 29, s.535) jest zasadniczym punktem oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1935/2004 "1. Materiały i wyroby, w tym także materiały oraz wyroby aktywne i inteligentne, produkowane są zgodnie z dobrą praktyką produkcyjną, tak aby w normalnych lub możliwych do przewidzenia warunkach użytkowania nie dochodziło do migracji ich składników do żywności w ilościach, które mogłyby: a) stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka; lub b) powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie żywności; lub c) powodować pogorszenie jej cech organoleptycznych".

Z kolei pkt 3 preambuły tego Rozporządzenia stanowi: "Podstawą niniejszego rozporządzenia jest zasada, że wszelkie materiały lub wyroby przeznaczone do bezpośredniego lub pośredniego kontaktu z żywnością muszą być wystarczająco obojętne, aby nie powodować przenikania do żywności substancji w ilościach, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka oraz powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie takiej żywności lub pogorszenie jej cech organoleptycznych". Sąd wskazał, że organ powołując ten przepis pominął to, że z jego treści wynika, iż przenikanie do żywności nie jest absolutnie niedopuszczalne, lecz zakazane jedynie w takich ilościach, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka oraz powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie takiej żywności lub pogorszenie jej cech organoleptycznych.

Ponadto zdaniem Sądu w sprawie zabrakło jakichkolwiek rozważań, co do możliwości i celowości zastosowania jako podstawy prawnej działania organu prawa krajowego - rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2007 r. w sprawie wykazu substancji, których stosowanie jest dozwolone w procesie wytwarzania lub przetwarzania materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych, a także sposobu sprawdzania zgodności tych materiałów i wyrobów z ustalonymi limitami (Dz. U. Nr 129, poz. 904 z późn. zm., dalej rozporządzenie Ministra Zdrowia).

Tymczasem rozporządzenie to jest regulacją implementującą dyrektywę 2002/72, która to z kolei jest ściśle powiązana z rozporządzeniem nr 1935/2004.

Rozporządzenie nr 1935/2004 jest regulacją ramową w zakresie materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu ze środkami spożywczymi, a dyrektywa 2002/72 jest dyrektywą szczególną gdy chodzi zwłaszcza o materiały i wyroby z tworzyw sztucznych przeznaczone do kontaktu ze środkami spożywczymi. Cel w postaci ochrony ludzkiego zdrowia miały osiągnąć procedury wprowadzone dyrektywą 2002/72, w szczególności gdy chodzi o dodatki używane w produkcji materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych.

Skarżący słusznie wskazał na pkt 7 preambuły dyrektywy nr 2002/72: "Ustanowienie wykazu dopuszczonych substancji wraz z ogólnym limitem migracji, a tam gdzie konieczne z innymi szczegółowymi ograniczeniami, będzie dostateczne aby osiągnąć cel ustanowiony w art. 2 dyrektywy 89/109/EWG". Na mocy art. 26 akapit 2 uchylającego dyrektywę nr 89/109 oraz Załącznika III rozporządzenia nr 1935/2004, odpowiednikiem art. 2 uchylonej dyrektywy, do której odsyła dyrektywa nr 2002/72 jest art. 3 rozporządzenia 1935/2004.

Wymienione postanowienie preambuły dyrektywy nr 2002/72 potwierdza, że użyte przez ustawodawcę unijnego w art. 3 ust. 1 oraz w pkt 3 preambuły rozporządzenia 1935/2004 sformułowanie "w ilości" nie zostało tam zamieszczone przypadkowo, ale koreluje z ustanowieniem "wykazu dopuszczonych substancji wraz z ogólnym limitem migracji". Wymienione rozporządzenie Ministra Zdrowia, implementujące dyrektywę nr 2002/72, zawiera dopuszczalne limity migracji globalnej składników uwalnianych z materiałów lub wyrobów z tworzyw sztucznych do środków spożywczych, a więc również do wody.

Sąd wyjaśnił, że skoro pobrana w sprawie przez organy próbka towaru w postaci czajnika bezprzewodowego ze stali nierdzewnej, z pokrywą, z zatrzaskiem, uchwytem i spodem z tworzywa sztucznego, składa się w części z tworzywa sztucznego to konieczne było zastosowanie przepisów szczególnych dotyczących materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych przeznaczonych do kontaktu ze środkami spożywczymi, w szczególności tych zawierających dopuszczalne limity (ilości) migracji. Tym samym do oceny wpływu czajnika na ludzkie zdrowie zastosowano metodę, która mogła być niewłaściwa do wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością jakim jest przedmiotowy czajnik.

Dlatego po ustaleniu właściwej podstawy prawnej decyzji zawierającej przedmiotowe nakazy i zakazy, do oceny organu pozostanie, to czy w odniesieniu do czajnika bezprzewodowego zaistnieje konieczność przeprowadzenia badania ilościowego, ustalającego ilość migrowanych składników i ich zestawienie z dopuszczalnymi limitami migracji, zamiast zastosowanego w sprawie badania organoleptycznego, na podstawie którego stwierdzono istotną różnicę w smaku próbki badanej i kontrolnej.

Może się wówczas okazać, że stwierdzenie, czy elementy czajnika bezprzewodowego z tworzyw sztucznych są źródłem migracji do wody w stopniu przekraczającym dopuszczalne limity ilościowe wymaga zastosowania wskaźników określonych w/w rozporządzeniu Ministra Zdrowia.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że art. 19 rozporządzenia nr 178/2002 został przez ustawodawcę unijnego zatytułowany "Odpowiedzialność w zakresie żywności: podmioty działające na rynku spożywczym" Treść art. 19 ust. 1 - 4 oraz tytuł, jaki został mu nadany w ramach systematyki Rozporządzenia nr 178/2002, jednoznacznie wskazują, że ich adresatem są podmioty działające na rynku spożywczym. Skarżąca Spółka nie jest tego rodzaju podmiotem. Skarżąca jest natomiast "podmiotem działającym na rynku" w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit d) rozporządzenia nr 1935/2004, który definiuje taki podmiot jako osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za spełnienie wymogów określonych w powyższym rozporządzeniu w przedsiębiorstwie pozostającym pod jej kontrolą. Obowiązki tych podmiotów sformułowano w pkt 18 preambuły rozporządzenia nr 1935/2004.

Sąd ze nietrafny uznał zarzut skargi, co do nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. w sposób wyczerpujący w tym zakresie uzasadniając swoje stanowisko w oparciu o dokonaną analizę art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia "decyzjom organów urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 54 rozporządzenia nr 882/2004, w przypadku stwierdzenia uchybień zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka, jest nadawany rygor natychmiastowej wykonalności" oraz po dokonaniu analizy art. 54 ust. 1 oraz ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia nr 882/2004 i pkt 41 preambuły tego rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.:

1. 1. art.11 ust.1 - 4 rozporządzenia nr 882/2004 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w postępowaniu użyto niewłaściwej metody badawczej,
2. 2. art. 3 ust.1 oraz pkt 3 preambuły rozporządzenia 1935/2004 poprzez uznanie, że przenikanie do żywności jest absolutnie niedopuszczalne, jedynie w takich ilościach, które jednocześnie mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka oraz pogorszenie jej cech organoleptycznych,
3. 3. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2.06. 2007r. w sprawie wykazu substancji, których stosowanie jest dozwolone w procesie wytwarzania lub przetwarzania materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych, a także sposobu sprawdzania zgodności tych materiałów i wyrobów z ustalonymi limitami – poprzez uznanie, że akt ten powinien być wzięty pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy,
4. 4. art.19 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez uznanie, że spółka nie jest podmiotem działającym na rynku spożywczym,

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, odnośnie zarzutu z pkt.1, że Sąd uznając, że nie zastosowano właściwej metody badawczej nie wyjaśnił jaką metodę należało zastosować. Stwierdzono, że badanie zostało przeprowadzone na podstawie procedury badawczej PB/HŻL - 09 czerwiec 2006r. opartej na Polskiej Normie PN -87/O-79114, która jest zgodna z załącznikiem nr III rozporządzenia 882/2004, z tych względów zastosowano w sprawie właściwą metodę badawczą. Ponadto badania zostały przeprowadzone przez grupę oceniających, którzy zgodnie z Polską normą PN ISO 3972 i PN ISO 5496 okresowo podlegają badaniu na próg wykrywalności smaków i zapachów.

Sąd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że zastosowana metoda badawcza jest niewłaściwa. Poza tym organy inspekcji oparły swoje decyzje na trzech badaniach dwóch laboratoriów, których wyniki potwierdziły niewłaściwą jakość organoleptyczną czajników. Badanie zostało przeprowadzone przez laboratorium akredytowane na zgodność z normą EN ISO/IEC 17025, które posiada akredytację na metodę badawczą PB/HŻL w zakresie badań organoleptycznych. Jest to metoda obiektywna, która obejmuje badania smaku i zapachu materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych i innych przeznaczonych do kontaktu z żywnością i jest zgodna z art. 24 rozporządzenia nr 1935/2004. Wspólnotowe laboratorium referencyjne dla materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością oraz krajowe laboratoria referencyjne utworzone zgodnie z rozporządzeniem nr 882/2004 wspierają państwa członkowskie przy stosowaniu postanowień ust.1 w związku z tym nie można uznać, że został naruszony art.11 ust.1 - 4 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art.24 rozporządzenia nr 1935/2004.

W uzasadnieniu zarzutu z pkt2 2, skarżący wskazał, że warunkiem uznania, że produkt nie nadaje się do użytku jest spełnienie jednej z przesłanek wymienionych w art.3 ust.1 rozporządzenia nr 1935/2004. Z analizy tego przepisu wynika, że wystarczy samo pogorszenie cech organoleptycznych, aby produkt nie nadawał się do użytku. Nie jest konieczne wykazanie, że stanowi on również zagrożenie dla życia i zdrowia człowieka. Wyniki badań wykazują, że często migracja globalna nie przekracza dopuszczalnych norm, a cechy organoleptyczne ulegają pogorszeniu i produkt nie nadaje się do użycia.

Uzasadniając podnoszony w skardze kasacyjnej trzeci zarzut, skarżący wskazał, że produkt w postaci czajnika, powinien być rozpatrywany, jako produkt gotowy, a nie jako składający się w części z metalu a w części z plastiku. Aktualnie brak jest przepisów unijnych w zakresie bezpieczeństwa zdrowotnego wyrobów metalowych przeznaczonych do kontaktu żywnością, w związku z tym obowiązujące akty prawne dotyczą jedynie w ograniczonym zakresie tego typu wyrobów. Zgodnie z art.6 pkt.2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2007r., sprawdzenie zgodności z limitami migracji specyficznej nie jest obowiązkowe, jeżeli oznaczona migracja globalna z materiału lub wyrobu wskazuje, że limity migracji specyficznej poszczególnych substancji nie zostaną przekroczone.

Skarżący nie zgodził się z argumentacją Sądu, że Spółka nie jest podmiotem działającym na rynku spożywczym. Uważa, że w świetle rozporządzenia nr 178/2002 jest to podmiot działający na szeroko rozumianym rynku spożywczym, który obejmuje m.in. materiały i wyroby przeznaczone do kontaktu z żywnością. Z tych też względów prawidłowo w zaskarżonej j decyzji powołano art.19 w/w rozporządzenia.

[...] S.A. w M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej przedstawiając szeroką argumentację przemawiającą za niezasadnością zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są trafne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt lit c p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organ II instancji rozpoznając odwołanie, w którym strona zakwestionowała podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, szczegółowo wykazując, że powołane przez organ przepisy nie mogły mieć w sprawie zastosowania, wbrew treści art.107§ 3 kpa., nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstawy prawnej nałożonych na skarżącego w decyzji zakazów i nakazów.

Wbrew twierdzeniom zawartym w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej i jego uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, że zastosowana w sprawie metoda badawcza – organoleptyczna, próbki wody przygotowanej w przedmiotowym czajniku jest niewłaściwa ani też, że dokonane badanie organoleptyczne wody zostało przeprowadzone przez laboratoria nie posiadające stosownych akredytacji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził natomiast, że z uwagi na zarzuty skarżącej Spółki, organ powinien wykazać że przyjęta metoda badania organoleptycznego spełnia kryteria wymienione w załączniku III rozporządzenia nr 882/2004. Zgodnie bowiem z art.11 ust.1 - 4 rozporządzenia nr 882 /2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt:

1. 1. metody pobierania próbek i analizy wykorzystywane w kontekście kontroli urzędowych są zgodne z właściwymi regułami wspólnotowymi albo
2. a) jeżeli takie reguły nie istnieją, z uznanymi międzynarodowo regułami lub protokołami, na przykład zatwierdzonymi przez Europejski Komitet Normalizacyjny (CEN) lub uzgodnionymi w ustawodawstwie krajowym;

albo

1. b) w braku powyższych, z innymi metodami pasującymi do zamierzonego celu lub opracowanymi zgodnie z protokołami naukowymi.
2. 2. W przypadku gdy ust. 1 nie ma zastosowania, zatwierdzenie metod analizy może zostać dokonane w ramach jednego laboratorium zgodnie z międzynarodowo przyjętym protokołem.
3. 3. we wszystkich możliwych przypadkach metody analiz charakteryzują się właściwymi kryteriami wymienionymi w załączniku III.

W załączniku III tego rozporządzenia pt. "charakterystyka metod analizy" wskazano kryteria jakimi powinna charakteryzować się analiza badawcza.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań wyjaśniających, czy zastosowana w tej sprawie metoda badania organoleptycznego jest zgodna z przepisami unijnymi. W tej sytuacji, trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bez względu na to czy zastosowana w sprawie metoda badania organoleptycznego jest konsekwencją dyspozycji ust.1 albo ustępu 2 w/w art.11, organ powinien wykazać, że zastosowana w tej sprawie metoda badawcza spełnia kryteria wymienione w załączniku III rozporządzenia nr 882/2004.

Nie należy do kompetencji sądu administracyjnego, jak chce tego skarżący kasacyjnie, ustalanie za organy inspekcji sanitarnej powołane do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, właściwej metody badań przedmiotowego czajnika.

Sąd pierwszej instancji dokonał analizy art.24 rozporządzenia nr 1935/2004, zawierającego odesłanie do rozporządzenia nr 882/2004 oraz art. 5 i 12 rozporządzenia nr 882/2004 dotyczących zadań laboratoriów urzędowych i przeprowadzanych przez nie kontroli urzędowych. Cały artykuł 12 ust.1-3 rozporządzenia nr 882/2004 odnosi się do laboratoriów urzędowych stanowiąc m.in. w ust.2, że właściwe organy mogą jedynie wyznaczać laboratoria, które funkcjonują, podlegają ocenie i są akredytowane zgodnie z następującymi normami europejskimi: a).EN ISO/IEC 17025 (...) b). EN ISO/IEC 17011(...) biorąc pod uwagę kryteria dotyczące różnych metod badawczych ustanowionych we wspólnotowym prawie paszowym i żywnościowym.

Sąd wskazał, że laboratorium urzędowe, które wykonało badania w tej sprawie posiada akredytację za zgodność z normą EN ISO/IEC 17025 w związku z czym nie ma podstaw do uznania, że nie spełnia ono norm w/w przepisów. Z powyższych względów podnoszony w pkt 1 zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za nieuzasadniony.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 3 ust.1 oraz pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 1935/2004 poprzez uznanie, że przenikanie do żywności jest absolutnie niedopuszczalne, jedynie w takich ilościach, które jednocześnie mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka oraz pogorszenie jej cech organoleptycznych, ponieważ takiego poglądu Sąd pierwszej instancji nie wyraził.

Zgodnie z art.3 ust.1 rozporządzenia nr 1935/2004 - materiały i wyroby, w tym także materiały oraz wyroby aktywne i inteligentne, produkowane są zgodnie z dobrą praktyką produkcyjną, tak aby w normalnych lub możliwych do przewidzenia warunkach użytkowania nie dochodziło do migracji ich składników do żywności w ilościach, które mogłyby:

1. a) stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka; lub
2. b) powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie żywności; lub
3. c) powodować pogorszenie jej cech organoleptycznych

Z kolei pkt 3 preambuły stanowi, że podstawą niniejszego rozporządzenia jest zasada, że wszelkie materiały lub wyroby przeznaczone do bezpośredniego lub pośredniego kontaktu z żywnością muszą być wystarczająco obojętne, aby nie powodować przenikania do żywności substancji w ilościach, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka oraz powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie takiej żywności lub pogorszenie jej cech organoleptycznych.

Z preambuły tej wynika zatem, że nie jest dopuszczalne przenikanie do żywności substancji z materiałów i wyrobów, ale w takich ilościach, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka oraz powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie takiej żywności lub pogorszenie jej cech organoleptycznych, czyli jak Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przenikanie do żywności substancji nie jest absolutnie niedopuszczalne lecz zakazane jedynie w takich ilościach, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka oraz powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie takiej żywności lub pogorszenie jej cech organoleptycznych. Tak więc ma rację skarżący kasacyjne, że ustalenie pogorszenia cech organoleptycznych żywności w tej sprawie – wody, na skutek używania przedmiotowego czajnika narusza powyższe regulacje i w konsekwencji może uzasadniać zastosowanie przez organy inspekcji sanitarnej określonych instrumentów prawnych z powodu naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, z tym jednak zastrzeżeniem, że zastosowana metoda badawcza potwierdzająca te naruszenia była uzasadniona biorąc pod uwagę rodzaj produktu (o czym niżej) i jak wyżej to wyjaśniono, spełniała kryteria art.11 ust.1 - 4 rozporządzenia nr 882 /2004.

Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2007r. w sprawie wykazu substancji, których stosowanie jest dozwolone w procesie wytwarzania lub przetwarzania materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych, a także sposobu sprawdzania zgodności tych materiałów i wyrobów z ustalonymi limitami – poprzez uznanie, że akt ten powinien być wzięty pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ zbadał próbkę towaru w postaci czajnika ze stali nierdzewnej, który w części: pokrywa z zatrzaskiem, uchwyt, spód - wykonany jest z tworzywa sztucznego, w związku z tym organy orzekające w sprawie powinny rozważyć celowość zastosowania regulacji w/w rozporządzenia.

Podkreślić należy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia i nie przesądził jaka metoda badawcza jest właściwa dla zbadania wpływu przedmiotowego czajnika na żywność. Pogląd Sądu pierwszej instancji należy streścić w ten sposób, że organy orzekające w tej sprawie powinny wykazać, czy w odniesieniu do przedmiotowego czajnika istnieje konieczność, czy też nie, przeprowadzenia badania ilościowego ustalającego ilość migrowanych składników i ich zestawienie z dopuszczalnymi limitami migracji z uwagi na to, że składa się on także z części wykonanych z tworzywa sztucznego, czy też zgodne z obowiązującym prawem uzasadnione było przeprowadzone w sprawie badanie organoleptyczne.

To stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne. Rozporządzenie Ministra Zdrowia 22 czerwca 2007r (uchylone z dniem 4.12.2013r, aktualnie obowiązujące z dnia 15.10.2013r. publ. Dz.U.2013.1343) jest regulacją implementującą dyrektywę Komisji 2002/72, z dnia 6 sierpnia 2002r w sprawie materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych przeznaczonych do kontaktu ze środkami spożywczymi (z.U.UE.L.2002.220.18 Dz.U.UE-sp.13-29-535), która z kolei jest powiązana z rozporządzeniem nr 1935/2004. Rozporządzenie krajowe określa dopuszczalne limity migracji globalnej składników uwalnianych z materiałów lub wyrobów z tworzyw sztucznych do środków spożywczych, a więc także do wody. Organy orzekające w sprawie powinny wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że mimo iż czajnik składa się z elementów wykonanych także z tworzywa sztucznego, właściwą metodą badawczą jest analiza sensoryczna, na podstawie której jak wynika z akt sprawy stwierdzono istotną różnicę w smaku próbki badanej i kontrolnej, wg skali 0 -f- 3 ocenionej na 2 tj. dość wyczuwalny obcy smak.

Ponadto stwierdzono różnicę w zapachu badanej próbki i kontrolnej wg skali 1, tj. bardzo słabo wyczuwalny obcy zapach, która to analiza jednak nie dostarcza danych umożliwiających stwierdzenie czy elementy czajnika są źródłem migracji do wody substancji, w stopniu przekraczającym dopuszczalne limity ilościowe określone w/w rozporządzeniu Ministra Zdrowia.

Wyjaśnienie powyższych kwestii jest bardzo ważne z uwagi na konsekwencje w zakresie zdrowia człowieka oraz interesów konsumentów, a z drugiej z drugiej strony z uwagi na grożące dolegliwości finansowe dla prowadzącego działalność gospodarczą.

Z tych względów powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony.

Nie jest także uzasadniony podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.19 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez uznanie, że spółka nie jest podmiotem działającym na rynku spożywczym.

Art. 19 rozporządzenia nr 178/2002 został przez ustawodawcę unijnego zatytułowany "Odpowiedzialność w zakresie żywności: podmioty działające na rynku spożywczym" i w ust. 1-4 zawiera następujące regulacje:

1. 1. jeżeli podmiot działający na rynku spożywczym uważa lub ma podstawy, aby sądzić, że środek spożywczy przez niego przywożony, wyprodukowany, przetworzony, wytworzony lub rozprowadzany nie jest zgodny z wymogami w zakresie bezpieczeństwa żywności, natychmiast rozpocznie postępowanie w celu wycofania danej żywności z rynku, na którym ta żywność przestała znajdować się pod jego bezpośrednią kontrolą jako początkowego podmiotu działającego na rynku spożywczym i powiadomi o tym właściwe władze. W przypadku gdy produkt mógł dotrzeć już do konsumenta, operator skutecznie i dokładnie poinformuje konsumentów o przyczynach jego wycofania i w razie konieczności odbierze od konsumentów produkty już im dostarczone, jeżeli inne środki nie byłyby wystarczające do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia.
2. 2. podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za handel detaliczny lub działalność związaną z dystrybucją, nie dotyczącą pakowania, etykietowania, bezpieczeństwa lub nienaruszalności żywności, rozpocznie w granicach swojej działalności postępowanie mające na celu wycofanie z rynku produktów niezgodnych z wymogami w zakresie bezpieczeństwa żywności i będzie współdziałał w zapewnieniu bezpieczeństwa żywności przekazując stosowne informacje konieczne do śledzenia żywności, uczestnicząc w działaniach podejmowanych przez producentów, przetwórców, wytwórców i/lub właściwe władze.
3. 3. jeżeli podmiot działający na rynku spożywczym uważa, że środek spożywczy, który wprowadził na rynek może być szkodliwy dla zdrowia ludzi lub ma podstawy, aby tak sądzić, niezwłocznie informuje o tym właściwe władze. Podmioty te informują właściwe władze o działaniach podjętych w celu zapobiegnięcia ryzyka dla konsumenta finalnego i nie powinni uniemożliwiać lub zniechęcać nikogo od współpracy, zgodnie z prawem krajowym i praktyką prawną, z właściwymi władzami, jeżeli działania takie mogą zapobiec, zmniejszyć lub zlikwidować ryzyko związane z tą żywnością.
4. 4. podmioty działające na rynku spożywczym współpracują z właściwymi władzami podczas działań podejmowanych w celu uniknięcia lub zmniejszenia ryzyka związanego z dostarczaną lub dostarczoną przez siebie żywnością.

Treść powyższych regulacji oraz tytuł, jaki został nadany temu art. 19 w ramach systematyki w/w rozporządzenia nr 178/2002 jednoznacznie wskazują, że ich adresatem są podmioty działające na rynku spożywczym. Skarżąca Spółka nie jest tego rodzaju podmiotem.

Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że skarżący jest "podmiotem działającym na rynku" w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit d) rozporządzenia nr 1935/2004, który definiuje taki podmiot jako osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za spełnienie wymogów określonych w powyższym rozporządzeniu w przedsiębiorstwie pozostającym pod jej kontrolą. Obowiązki tych podmiotów sformułowano w pkt 18 preambuły rozporządzenia nr 1935/2004.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art..204 pkt 2 p.p.s.a.