Uzasadnienie
II OSK 409 / 15
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. B., A. B., W. B. i E. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w W., na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700 ze zm. – dalej zwanej również ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r.) oraz art. 104 K.p.a. ustalił lokalizację inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu dla inwestycji: "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia [...]" oraz zatwierdził podział nieruchomości niezbędnych do realizacji przedmiotowej inwestycji.
Rozpoznając odwołania od powyższej decyzji m.in. A. B., W. B. i A. B., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. oraz art. 5 ust. 3 ww. ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. uchylił w części zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł w sprawie (pkt I - VI i VII), a w części przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (pkt VII), zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy (pkt VIII).
Organ odwoławczy orzekł m.in.:
- - o uchyleniu w sentencji decyzji lokalizacyjnej zapisów w pkt 8, zawierających oznaczenie nieruchomości w stosunku, do których decyzja ta ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r.,
- - uchylono w całości załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji, który stanowi wykaz nieruchomości i właścicieli w stosunku, do których decyzja ma wywołać skutek, o którym mowa w ww. przepisie i orzeczono w tym zakresie, co do istoty sprawy,
- - uchylono w sentencji zaskarżonej decyzji zapis: "9. Termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń: Wydanie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń winno nastąpić na podstawie niniejszej decyzji, kiedy stanie się ona ostateczna na wezwanie inwestora" i orzeczono w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego zapisu: "9. Termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń: Ustalam termin, odpowiednio wydania nieruchomości (udostępnienia) lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, po uostatecznieniu się niniejszej decyzji, na 30 dzień od dnia doręczenia zawiadomienia inwestora o konieczności zajęcia gruntów pod inwestycję",
- - dodano pkt 9a w brzmieniu "Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujsciu (Dz. U. Nr 84, poz. 700 ze zm.), niniejsza decyzja podlega natychmiastowej wykonalności".
W skardze na powyższą decyzję A. B., W. B. i A. B. podnieśli, że nie doręczono im załączników nr 1 i 2 do decyzji lokalizacyjnej, wpisu w księdze wieczystej dokonano bez ostatecznej decyzji, a skarżona decyzja została wydana po rozpoczęciu inwestycji i bez zapoznania skarżących z dokumentacją sprawy. Nie wypłacono im także żadnego odszkodowania, a decyzja organu odwoławczego została wydana w innym zakresie.
Z kolei skarżący E. S. we wniesionej skardze na powyższą decyzję zarzucił organom naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 9 i art. 107 § 3 i art. 15 K.p.a.
W odpowiedzi na złożone skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie.
Wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2604/12) stwierdził, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej działki nr ew. [...] położonej w miejscowości S. gmina N., stanowiącej własność A. B., W. B. i A. B. oraz w części dotyczącej działki nr ew. [...] położonej w N., stanowiącej własność E. S., wydana została z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu w świetle art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz wobec rozpoczęcia inwestycji 29 maja 2012 r. nawet zasadne zarzuty dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego nie dają podstaw do jego wznowienia lub stwierdzenia nieważności decyzji, nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a., bowiem w stosunku do nieruchomości skarżących w innym zakresie orzekał organ I instancji, w innym zaś organ odwoławczy. Za bezzasadne uznał z kolei Sąd zarzuty związane z wypłatą odszkodowania i obniżeniem wartości gruntów, na których planowana jest inwestycja.
Rozpoznając złożone skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 1231/13) oddalił kasację E. S. oraz uwzględniając skargę kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Sąd II instancji nie podzielił sformułowanych w kasacji E. S. zarzutów naruszenia art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz art. 36 ust. 2 tej ustawy w związku z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, podkreślając podobieństwo tej regulacji z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), kontrolowanej przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10).
W odniesieniu z kolei do drugiej kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację organowi odwoławczemu, że Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak podkreślił Sąd II instancji, w postępowaniu odwoławczym, w zakresie odnoszącym się do interesu prawnego A. B., W. B. i A. B. oraz E. S., rozpoznawana była i rozstrzygnięta przez Ministra sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym przed organem I instancji. W konsekwencji decyzja zmieniająca rozstrzygnięcie nie naruszała w żaden sposób uprawnień procesowych skarżących, a wyprowadzenie przeciwnych wniosków, bez należytego wykazania, na czym miałoby polegać naruszenie art. 15 K.p.a. powoduje, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. okazał się usprawiedliwiony.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2310/13) oddalił skargi A. B., W. B. i A. B. oraz E. S. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ustalenie lokalizacji planowanej inwestycji nastąpiło zgodnie z przepisami art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 10 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 38 pkt 2 lit. g i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi A. B., W. B. i A. B. Sąd uznał, że korespondują one z zarzutami odwołania, które Minister wyczerpująco rozpatrzył i przekonująco wykazał, dlaczego nie jest możliwa postulowana przez skarżących korekta przebiegu części inwestycji. Za niezasadne uznał Sąd także zarzuty podniesione w skardze E. S. Tożsame z nimi zarzuty oddalono wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Kwestie związane z wypłatą odszkodowania i obniżeniem wartości gruntów pozostały bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 15 K.p.a. uznając, że Minister nie dokonywał jakichkolwiek zmian w decyzji organu I instancji wobec nieruchomości skarżących.
Rozpoznając skargę kasacyjną E. S. od powyższego wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. (sygn. akt II OSK 1410/14) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji podzielił postawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazał Sąd, E. S. w swej skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz podniósł zarzut wprowadzenia w błąd poprzez udostępnienie mapy, z której wynika inny przebieg lokalizacji gazociągu niż ostatecznie ustalony w decyzji organu I instancji, utrzymanej następnie w mocy przez organ odwoławczy.
W konsekwencji doprowadziło to do pozbawienia go możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie ocenił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a przez to nie dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę, w trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego wskazał, że to pracownicy Urzędu Gminy udostępnili stosowną mapę, zaś jego zdaniem organ właściwy w sprawie lokalizacji w ogóle nie rozważał, czy gazociąg może być zrealizowany w innym przebiegu, w sposób mniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości. Skarżący podał też, iż nie mógł czynnie uczestniczyć w całym postępowaniu, ponieważ nie mógł się odwołać od wydanej decyzji, bowiem wprowadzono go w błąd. Nadto skarżący oświadczył, że był w Urzędzie Gminy na przełomie sierpnia i września 2013 r. i wtedy uzyskał mapę kolorową. Był też w Urzędzie Gminy po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Potwierdził, że dostał stosowne powiadomienia.
Skarżący podał też, że po raz pierwszy był w Urzędzie Gminy około 3 tygodnie po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej i wówczas uzyskał mapkę, która zawarta jest w aktach administracyjnych, natomiast mniej więcej po trzech latach otrzymał mapę analogiczną, kolorową zawartą w aktach sądowych.
Pełnomocnik inwestora wyjaśnił z kolei, że mapa ta mogła stanowić załącznik w celu uzyskania opinii Wójta Gminy Nieporęt przed wszczęciem postępowania w przedmiocie lokalizacji. Prowadzone było wówczas równoczesne opiniowanie projektu przebiegu gazociągu z zarządcą linii kolejowej i w jego następstwie doszło do zmiany przebiegu trasy gazociągu. Natomiast już na etapie składania wniosku lokalizacyjnego do dokumentacji załączone były mapy zwierające właściwy przebieg gazociągu, uzgodniony ze wszystkimi podmiotami.
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. B., A. B., W. B. oraz E. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż kierując się zasadą wyrażoną w art. 190 P.p.s.a., ocenił legalność zaskarżonej decyzji pod kątem kwestii wskazanych w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1231/13 i II OSK 1410/14. W świetle pierwszego z powyższych wyroków w sprawie znalazł zastosowanie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, zgodnie z którym Sąd mógł mieć na względzie jedynie kwalifikowane wadliwości decyzji wskazane w art. 145 § 1, art. 145a i art. 156 § 1 K.p.a. Inne zagadnienia pozostawały natomiast poza oceną Sądu. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się zaistnienia ww. przypadków.
Oceniając zarzuty skargi E. S., Sąd pierwszej instancji odnośnie należącej do niego działki (nr [...] w N.) stwierdził, że organ w decyzji lokalizacyjnej wskazał planowany przebieg gazociągu zgodnie z wnioskiem inwestora, co potwierdza fakt, że stosowna mapa, stanowiąca załącznik do wniosku została następnie oznaczona jako załącznik do decyzji lokalizacyjnej. Modyfikując decyzję lokalizacyjną, organ odwoławczy odnośnie tej działki określił analogiczny przebieg gazociągu. Jednocześnie, czego nie kwestionowano w skardze organ powiadomił stronę o fakcie wszczęcia postępowania i o wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Wskazując następnie na regulacje art. 8 ust. 1 pkt 2, 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r., Sąd stwierdził, że strona mogła zapoznać się z wnioskiem na zasadach ogólnych (art. 73 K.p.a.), we wskazanej w obwieszczeniu siedzibie organu, tj. delegaturze Urzędu Wojewódzkiego – Placówce Zamiejscowej w Płocku. W powiadomieniu skierowanym wprost do właścicieli (także skarżącego) wskazano, zgodnie z wymaganiami ustawy, na fakt wszczęcia postępowania, obejmującego także nieruchomość strony.
Analizując następnie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r., Sąd pierwszej instancji wskazał na brak obowiązku doręczania decyzji wszystkim stronom, w tym stanowiących jej integralne części załączników. Natomiast z treści zawiadomienia doręczonego także skarżącemu jednoznacznie wynika, że z treścią decyzji może się zapoznać w określonym miejscu i czasie (w Wydziale Infrastruktury i Środowiska Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie Oddział w Delegaturze - Placówce Zamiejscowej w Płocku, ul. Kolegialna 15, pokój nr 109 w godz. od 8:00 do 15:00). Jego treść nie pozostawia wątpliwości, co do tego czy takie same czynności (zapoznanie z treścią decyzji) można dokonać w urzędach gmin. Sytuacji tej nie zmienia to, iż w myśl art. 12 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. wymagane jest także zawiadomienie o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim, lecz także w urzędach gmin właściwych ze względu na lokalizację inwestycji, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie o zasięgu ogólnopolskim (ze skutkiem doręczenia na dzień obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim).
Z przedłożonych w toku postępowania przed Sądem map, jak i znajdującej się w aktach organu odwoławczego, które jakoby zostały udostępnione skarżącemu, nie wynika, aby stanowiły one załącznik graficzny do decyzji lokalizacyjnej (mają inną treść i opis niż zawarte w aktach stosowne załączniki do decyzji organów obu instancji). Organ prowadzący postępowanie nie stworzył, więc swoim działaniem podstaw do tego, aby skarżący mógł je uznać za mające moc wiążącą, choć być może taką informację uzyskał on od urzędników w gminie. W tej sytuacji nie można przyjąć, iż organ prowadzący postępowanie (I instancji) uchybił przepisowi art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. I choć, zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można wykluczyć, że w istocie skarżący nie został prawidłowo poinformowany o sposobie przebiegu samego gazociągu przez jego nieruchomość, a być może okazano mu mapę przesłaną do Urzędu Gminy na etapie uzyskiwania opinii jeszcze przed złożeniem wniosku przez inwestora (patrz stanowisko inwestora), to nie można uznać, aby skarżący nie zapoznając się z aktami sprawy we wskazanym mu organie, nie mógł być potraktowany jako strona, która bez własnej winy nie brała udziału w sprawie.
W szczególności nie może on skutecznie podnosić, że nie mógł - w następstwie wprowadzania go w błąd - wnieść odwołania i w ten sposób bronić realnie swojego interesu. Nadto Sąd przytoczył wyjaśnienia złożone na rozprawie przez pełnomocnika organu, znajdujące swoje potwierdzenie w uzasadnieniu skarżonego aktu, że stosowne sugestie stron były akceptowane przez inwestora, zaś organ odwoławczy modyfikował warunki realizacji przedsięwzięcia. Nie ma jednak to znaczenia, skoro nie można uznać, aby skarżący nie wniósł odwołania nie z własnej winy.
W sprawie, w następstwie ustalenia lokalizacji gazociągu o określonym przebiegu przez nieruchomość skarżącego nie doszło również do rażącego naruszania prawa, w szczególności poprzez uniemożliwienie właścicielowi korzystania z rzeczy. Jak podkreślił Sąd, nie można bowiem kwalifikować jako rażącego naruszania prawa dokonanie określonej wykładani przepisów. Związanie stanowiskiem inwestora ma miejsce tylko w tym znaczeniu, że o ile nie wyrazi on zgody na stosowne zmiany w stosunku do wniosku, a są one zasadne z uwagi na interes strony, organ winien odmówić wydania decyzji lokalizacyjnej. Organ nie może bowiem określić warunków realizacji przedsięwzięcia, którego nie chce realizować wnioskodawca. Pomimo, iż tych uwarunkowań nie uwzględnił organ, to jednak różnica oceny co do prawidłowej wykładni przepisów nie może stanowić przesłanki uznania, że orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Z tych też przyczyn, nie może odnieść skutku argumentacja, że zakres ingerencji w prawo własności skarżącego jest nadmierny i że nie został właściwie wyjaśniony np. z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Dlatego też nie sposób dopatrzeć się, aby doszło do rażącego naruszenia reguł ochrony własności, w tym np. wyrażonej w art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) lub reguły praworządności (art. 6 K.p.a.). Nie można też uznać, jakoby określone kwestie, mające istotne znaczenie w sprawie, nie zostały prawidłowo wyjaśnione (art. 7 i art. 77 K.p.a.).
Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji nie naruszono w sposób kwalifikowany art. 8 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 12 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r., gdyż regulacje zawarte w tych przepisach nie nakładają na organ obowiązku doręczania stronie dokumentów określających warunki techniczne realizacji inwestycji np. jej przebiegu w terenie oraz art. 7, art. 77 i art. 8 i 9 K.p.a., a z akt nie wynika, aby organ dezinformował stronę, a wręcz przeciwnie uczynił zadość wymaganiu ustawy. Nadto nie naruszono zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.
Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji badaniem objęto legalność zaskarżonej decyzji jedynie w zakresie, w jakim dotyczyła ona interesu prawnego skarżącego, tj. możliwość wykonywania praw właścicielskich do jego nieruchomości. Z uzasadnienia wyroku o sygn. akt II OSK 1410/14 wynika jednoznacznie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny był obowiązany odnieść się wyłącznie do zarzutów "skargi E. S.", a nie "skarg". Wobec nie objęcia skargą kasacyjną wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2310/13 w odniesieniu do pozostałych skarżących wiążące jest dotychczasowe stanowisko Sądu wyrażone w tymże orzeczeniu w zakresie oddalenia skargi A. B., A. B., W. B. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a konkretnie przepisu art. 151 P.p.s.a. w związku z przepisem art. 145 § 1 ust. 1 lit a i c oraz ust. 2 w związku z przepisami art. 7, art. 9, art. 10 oraz art. 77 K.p.a., jak również art. 8 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 12 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organy działające w sprawie wyżej wskazanych przepisów, w efekcie czego skarga powinna być uwzględniona;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a konkretnie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, iż w okolicznościach sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organy działające w sprawie, jak również poprzez uznanie, iż organy te w pełni wykonały obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu;
- 3. naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jakich przyczyn Sąd wywiódł ograniczenie rozpatrzenia sprawy do kwestii związanych z kwalifikowanymi wadami zaskarżonej w sprawie decyzji, co powoduje, iż kontrola instancyjna wyroku w tym zakresie jest niemożliwa;
- 4. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a konkretnie przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit c oraz art. 145 § 1 ust, 2 i 3 w związku z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 700), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organy działające w sprawie szeregu przepisów wskazanych wyżej w stopniu rażącym.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności przepisu art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 700) z Konstytucją, w szczególności z przepisem art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, w zakresie w jakim wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego, w sytuacji gdy decyzja ta jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli pomiędzy rozpoczęciem budowy, a wydaniem orzeczenia przez Sąd Administracyjny upłynęło więcej niż 30 dni.
W uzasadnieniu kasacji podkreślono, iż ochrona prawna zagwarantowana stronie podczas postępowania przez przepisy K.p.a. doznaje przepisem art. 36 ust. 2 ustawy absurdalnego ograniczenia, gdyż ta staje się w istocie fikcyjna. Ustawodawca nie dał żadnych szans stronie postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji w zakresie gazociągu na ochronę przed bezprawnymi, w tym rażąco bezprawnymi działaniami organów administracji publicznej. Sytuacja taka jest w sposób rażący sprzeczna z zasadą demokratycznego państwa prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji, ale również z jej art. 45 ust.
- 1. Zagwarantowane stronie prawo do rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd jest w takiej sytuacji kompletnie bezużyteczne.
Nadto skarżący podkreślił, że przepisy ww. ustawy w żaden sposób nie zwalniają organów od przestrzegania zasad wyrażonych w szczególności w art. 7, art. 77 oraz 10 K.p.a. W żadnym przepisie tej ustawy nie wskazano, aby z uwagi na szczególny rodzaj inwestycji organy działające w sprawie miały możliwość ich nie stosowania tym bardziej, iż dla strony w tej sprawie nie ma znaczenia samo powiadomienie o wydaniu decyzji, a rzetelne przedstawienie przez organ gdzie i w jaki sposób może zapoznać się z zakresem ograniczenia prawa własności swojej nieruchomości. Także w sytuacji uzyskania z organu administracji informacji, iż zapoznanie się z aktami sprawy jest możliwe we właściwym urzędzie gminy, nie jest obowiązkiem strony dochodzenie, czy zawiadomienie to jest zgodne z przepisami.
Skarżący wyraził swoje zdziwienie faktem poddawania w wątpliwość przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tego, iż skarżącemu udostępniono inne mapy aniżeli te, które ostatecznie pozostają załącznikiem do decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem skarżącego przesądzając, iż miejscem "właściwym" dla zapoznania się z aktami sprawy była Delegatura Urzędu Wojewódzkiego, Sąd nie wskazał, na jakiej podstawie skarżący miał wiedzieć, iż miejsce to jest "właściwe", skoro organ wskazał trzy takie miejsca. Autor kasacji stwierdził, iż otrzymawszy stosowne zawiadomienie udał się w wyznaczone miejsce (urząd gminy Nieporęt) uzyskując mapę załączoną jako dowód, z której wynikało, iż lokalizacja gazociągu ma przebiegać w sposób inny aniżeli ten ostatecznie ustalony w decyzji lokalizacyjnej.
Nie sposób zatem uznać, iż uczestnikowi postępowania zapewniono na każdym etapie postępowania możliwość uzyskania pełnej i rzetelnej informacji o toczącym się postępowaniu. Nadto, zdaniem skarżącego organ ma obowiązek z urzędu zbadać, m.in. to czy przebieg gazociągu zaprezentowany przez inwestora nie mógłby być inny, mniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed odniesieniem się do poszczególnych podstaw wniesionej kasacji, co do zamieszczonego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej wniosku o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność z ustawą zasadniczą regulacji art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, stwierdzić trzeba, iż Sąd rozpoznający niniejszą kasację nie dostrzegł w zakresie zaprezentowanym w kasacji niekonstytucyjności rozwiązania przyjętego w tym przepisie. Zaznaczając, iż jest to już kolejny tego typu wniosek złożony w sprawie, Sąd za aktualne uznał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w zapadłym uprzednio w sprawie wyroku z dnia 12 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 1231/13.
Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, podkreślić należało, iż sprawa była uprzednio przedmiotem dwukrotnej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyrokach z dnia 12 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 1231/13 oraz z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 1410/14, którymi to na zasadzie art. 190 P.p.s.a. pozostawał związany również i Sąd rozpoznający niniejszą kasację. Przepis ten wyznaczył zakres i kierunek rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z nim: "nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Dokonując, zatem ponownej oceny okoliczności sprawy, Sąd pozostawał związany zakresem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, wynikającym tak z zakresu uwzględnienia przez Sąd II instancji uprzednio wniesionej skargi kasacyjnej, jak i sformułowanych zaleceń, co do dalszego postępowania dla Sądu pierwszej instancji.
Z tych też przyczyn za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, bowiem wszystkie wymagane tym przepisem elementy, natomiast ograniczenie rozpoznania sprawy do kwestii związanych z kwalifikowanymi wadami zaskarżonej decyzji wynikało wprost z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, którego zasadność zastosowania w niniejszej sprawie została przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2013 sygn. akt II OSK 1231/13. Przepis ten, ograniczając kontrolę sądowoadministracyjną w sprawach wydanych na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. do kwalifikowanych wad wymienionych w art. 145 i art. 156 K.p.a., jak podkreślono w ww. orzeczeniu "determinuje sposób i możliwy zakres rozstrzygnięcia (...)". Kwestia ta wiążąca dla kolejnych składów sądowych rozpoznających niniejszą sprawę, nie podlegała dalszemu badaniu. Była ona również sygnalizowana przez Sąd pierwszej instancji na wstępie rozważań zawartych w uzasadnieniu badanego wyroku.
Z tych też przyczyn wskazywanie w pierwszym zarzucie kasacji na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c" w związku z art. 7, art. 9, art. 10 oraz art. 77 K.p.a. i art. 8 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 12 ust. 1 i 2 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 i 5 ww. ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r., a więc na przypadki "zwykłego" (niekwalifikowanego) naruszenia przepisów prawa, z założenia pozostawało bezskuteczne.
Nie można było również podzielić zarzutów naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem skarżący nie wykazał ani tego, że bez swojej winy nie brał jako strona udziału w postępowaniu administracyjnym, ani że poprzez wydanie zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do pierwszej z ww. kwestii stwierdzić należało, iż wbrew twierdzeniom kasacji trafnie zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji, iż skarżący został zawiadomiony o sposobie i miejscu zapoznania się z decyzją lokalizacyjną w sposób przewidziany ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r., tj. poprzez zawiadomienie o jej wydaniu. Błędnie przy tym wywodzi autor kasacji, iż były w niej określone trzy miejsca zapoznania się z aktami sprawy, bowiem jak wynika z końcowej części zawiadomienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 grudnia 2010 r. podane w niej było tylko jedno miejsce, tj. Wydział Infrastruktury i Środowiska Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie Oddział w Delegaturze – Placówce Zamiejscowej w Płocku, ul. Kolegialna 15, 09-402 Płock, pokój nr 109 (w godzinach od 8.00 do 15.00).
Skarżący błędnie zdaje się, zatem utożsamiać sposoby zawiadomienia o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu (art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu) ze sposobem zapoznania się z tą decyzją. Ten ostatni został zaś w sposób niebudzący żądnych wątpliwości opisany w przedmiotowej decyzji i nie mógł wprowadzać stron tego postępowania w błąd. Jak trafnie przy tym zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, w konsekwencji powyższego nie można było również przyjąć, iż strona była upoważniona do uzyskania stosownej wiedzy odnośnie projektowanej inwestycji we właściwym miejscowo urzędzie gminy. Ta mogła, bowiem wynikać jedynie z załączników do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Skoro, zatem zapoznanie się z treścią decyzji zgodnie z zawartym w niej pouczeniu odbywało się w Delegaturze Urzędu Wojewódzkiego, a nie w Urzędzie Gminy, to nie można skutecznie domagać się, aby w tym ostatnim strona miała możliwość zapoznania się z załącznikami do tej decyzji i formułować w tym zakresie jakichkolwiek zarzutów pod adresem organu I instancji.
To jaką wiedzę strona uzyskała w Urzędzie Gminy i jakie okazano jej dokumenty nie mogło przekładać się na uchybienia w działaniach organów administracyjnych prowadzących niniejszą sprawę. Także błędne zastosowanie się do prawidłowo sformułowanego pouczenia przez stronę skarżącą nie może prowadzić do konkluzji o nieuprawnionym ograniczeniu jej praw, w tym ochrony jej prawa własności przez organy prowadzące niniejsze postępowanie. Również twierdzenia autora kasacji o obowiązku Wojewody dostarczenia do Urzędu Gminy aktualnych map i ponoszenia odpowiedzialności za uchybienia w tym zakresie przez organ I instancji pozostają całkowicie dowolne. W tym też zakresie skarżący nie zdołał wykazać tego, iż nie wziął udziału w postępowaniu odwoławczym bez swojej winy, a więc iż doszło do ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak wiedzy skarżącego o (aktualnym) planowanym przebiegu projektowanego obowiązku wynikał tylko i wyłącznie z przyczyn leżących po jego stronie i okoliczności, za które odpowiedzialność on ponosi.
Odnosząc się z kolei do drugiego aspektu analizowanego zarzutu, stwierdzić trzeba, iż koniecznym było rozpoznanie tej części drugiego zarzutu z pozostałą częścią zarzutu pierwszego kasacji, tj. naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 10 oraz art. 77 K.p.a. i art. 8 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 12 ust. 1 i 2 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 i 5 ww. ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. Analiza akt sprawy w odniesieniu do strony skarżącej kasacyjnie wykluczyła bowiem jakiekolwiek uchybienia w zakresie doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej, a także zapewniania jej udziału w niniejszym postępowaniu tym bardziej w stopniu, który czyniłyby koniecznym ich ocenę w świetle przesłanek nieważności postępowania. W odniesieniu zaś do podstawy z art. 10 ust. 1 pkt 2 i 5 ww. ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, który to stawia decyzji lokalizacyjnej wymóg określenia i zawarcia warunków technicznych realizacji inwestycji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, nie można było przyjąć, aby za pomocą tak postawionego zarzutu skuteczne było kwestionowanie planowanego przez inwestora przebiegu gazociągu.
Decyzja lokalizacyjna, uwzględniając zakres zmian wprowadzonych decyzją organu odwoławczego, zawiera bowiem stosowne regulacje w tym zakresie, zaś kwestia ich merytorycznej oceny wykracza poza zakres rażącego naruszenia prawa. Jest to szczególnie widoczne w świetle eksponowanych przez Sąd pierwszej instancji rozbieżności interpretacyjnych odnośnie związania organu lokalizacyjnego treścią wniosku inwestora, co wyklucza uznanie zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Z przyczyn powyżej wskazanych za bezzasadny należało uznać wreszcie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 ust. 2 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.