Uzasadnienie
II OSK 41/09 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 139/08 po rozpoznaniu skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] października 2007 r. wydane po rozpoznaniu pisma powołującego się na postanowienie Burmistrza Gminy w A. o przekazaniu na podstawie art. 65 kpa skargi zbiorowej na zanieczyszczanie otoczenia odchodami i sierścią kóz należących do właścicieli określonej nieruchomości zawierającego wniosek o załatwienie sprawy w formie umorzenia postępowania - stwierdził nieważność zaskarżonych postanowień oraz postanowienia Burmistrza Gminy wydanego w trybie art. 65 (1 kpa.
W uzasadnieniu wyroku podano, że po wpłynięciu do Burmistrza Gminy pisma mieszkańców, organ ten powołując się na art. 65 kpa, postanowieniem przekazał je według właściwości odpowiedniemu Komisariatowi Policji, pouczając jednocześnie strony o prawie do wniesienia zażalenia.
Właściciele nieruchomości, wykorzystywanej dla celów hodowli kóz, pismem zatytułowanym "odwołanie-wniosek" zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, zarzucając łamanie zasad prawa przez Urząd Gminy i wnosząc o umorzenie postępowania administracyjnego. Kolegium powzięło wątpliwość co do charakteru tego pisma i żądania strony, w związku z czym wystąpiło o uściślenie stanowiska, a następnie wydało postanowienie na podstawie art. 66 (3 kpa o zwrocie pisma stwierdzając swą niewłaściwość w sprawie. Kolegium uznało bowiem, że ww. pismo nie jest środkiem odwoławczym od ww. postanowienia Burmistrza Gminy wydanego na podstawie art. 65 (1 kpa, lecz stanowi nowe wystąpienie, przy czym organu właściwego w sprawie nie można ustalić, jak też w sprawie nie chodzi o postępowanie administracyjne. Postanowienie Kolegium zostało zakwestionowane, zaś pismo w tej kwestii Kolegium rozpoznało jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi właściciel nieruchomości prowadzący hodowlę kóz podniósł, iż w toku postępowania nastąpiło nadużycie władzy na jego szkodę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną i orzekł o stwierdzeniu nieważności wszystkich postanowień powołanych w sprawie, to jest Burmistrza Gminy wydanego w trybie art. 65 (1 kpa oraz, obu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Burmistrz Gminy po otrzymaniu pisma stanowiącego skargę mieszkańców wszczął postępowanie w sprawie i przeprowadził oględziny, po czym uznał, że nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy i wydał postanowienie o przekazaniu sprawy według właściwości Komisariatowi Policji. Pismo złożone przez skarżących, niezależnie od zatytułowania go "odwołanie-wniosek", zawierało jednak wyraźne żądanie umorzenia postępowania administracyjnego, które jak to uznał Sąd, zostało wszczęte w wyniku dokonania przez organ czynności, w tym oględzin. Nie stanowiło zatem żądania wszczęcia nowego postępowania, lecz było środkiem zaskarżenia od postanowienia Burmistrza Gminy wydanego w trybie art. 65 (1 kpa. Obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały więc wydane z rażącym naruszeniem prawa - to jest art. 7-10, art. 65 (1, 66 (3 i 105 (1 kpa, bowiem organ ten po rozpatrzeniu środka zaskarżenia wniesionego od postanowienia organu gminy powinien zakończyć postępowanie.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również wywód odnoszący się do postanowienia organu gminy podjętego w kwestii przekazania sprawy na podstawie art. 65 (1 kpa, w którym Sąd wyraził pogląd, że zbiorowa skarga nie mogła być przekazana Komisariatowi Policji w A. skoro nie jest on organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów kpa a więc z tego względu rażąco został naruszony również art. 65 (1 kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzucając:
1/ naruszenie prawa materialnego, to jest art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ wobec zawarcia w zaskarżonym wyroku oceny dowolnej, nie przystającej do stanu faktycznego sprawy i zebranego materiału dowodowego, 2/ naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 145 (1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 (1 pkt 2 kpa, art. 7 - 10 kpa, art. 65 (1, art. 66 (3 i art. 105 kpa; art. 134 (1 ppsa, art. 141 (4 ppsa, art. 145 (2 ppsa w zw. z art. 65 (1 i art. 66 (3 kpa, bowiem nie zostało wystarczająco wykazane, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych.
Według wnoszącego skargę kasacyjną Kolegium zaskarżone decyzje tego organu zostały wydane zgodnie z prawem a zwłaszcza nie zaistniały przesłanki do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności. Sąd nie wyjaśnił, na czym ma polegać rażące naruszenie prawa i jak się wydaje, dokonał zupełnie błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego oświadczył, że postanowienie Burmistrza Gminy A. o przekazaniu sprawy według właściwości zostało wykonane i toczy się postępowanie prowadzone przez organy Policji.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do braku wystarczającego wywiedzenia przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności wszystkich orzeczeń przywołanych w tym wyroku, to jest zarówno postanowienia Burmistrza Gminy jaki i zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz postanowienia tego organu poprzedzającego to postanowienie, są w pełni usprawiedliwione.
Niesporne w sprawie jest to, że zostało wydane postanowienie organu gminy przekazujące skargę mieszkańców, dotyczącą zanieczyszczenia terenu w związku z prowadzeniem przez hodowli kóz - na podstawie art. 65 (1 kpa według właściwości odpowiedniemu Komisariatowi Policji. Nie jest też kwestionowane, że powołując się na to postanowienie, uprawnieni jako strona do wniesienia zażalenia od tego postanowienia złożyli pismo nazwane "odwołanie - wniosek" domagając się umorzenia postępowania. Fakt ten został potwierdzony w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji zauważył, że pismo to powinno być potraktowane jako zażalenie od postanowienia wydanego w trybie art. 65 (1 kpa. Słuszność tego poglądu potwierdza jednoznacznie przyjęty w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że nie jest decydująca nazwa dokumentu, lecz jego charakter. W tej sprawie skoro strona złożyła pismo określone jako "odwołanie - wniosek" powołując się na konkretny, kwestionowany przez siebie akt administracyjny i jednocześnie domagając się umorzenia postępowania, nie powinno budzić wątpliwości, że pismo to ma charakter środka odwoławczego, którym w niniejszej sprawie jest zażalenie od postanowienia wydanego na podstawie art. 65 (1 kpa i to wniesione przez podmiot uprawniony /adresata zaskarżonego postanowienia/.
Pomimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podjęło działania zmierzające do ustalenia bardziej jeszcze wyraźnej woli podmiotu składającego pismo, które w niniejszej sprawie były w istocie całkowicie zbędne. W wyniku tych działań doszło do wydania dwóch kolejnych postanowień Kolegium. Taka sytuacja w zakresie postępowania Kolegium w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprawdzie wadliwa, jednakże zasadniczo nie kwalifikuje się do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 156 (1 kpa, a zwłaszcza w odniesieniu do wszystkich postanowień wymienionych w sentencji zaskarżonego wyroku.
Sąd pierwszej instancji powinien był wydać takie orzeczenie, które stosownie do obowiązku tego Sądu należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości, doprowadziłoby do tego, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi rozpoznało zażalenie wniesione od postanowienia organu gminy wydanego na podstawie art. 65 (1 kpa.
Wypada zauważyć, że stwierdzenie nieważności, jako rozstrzygnięcie oparte na ustaleniu zaistnienia takich wad, które mają charakter kwalifikowany, lecz nie odpowiednie do wad wprawdzie istotnych, jednakże nie mających takiego charakteru, powinno mieć miejsce w wyjątkowych sytuacjach i to zasadniczo dotyczących wad o naturze materialno-prawnej. Naruszenie procedury administracyjnej niezwykle rzadko upoważnia do stwierdzenia nieważności ocenianego aktu. Sąd pierwszej instancji powołał się na naruszenie art. 7-10, art. 65 (1, 66 (3 i 105 (1 kpa, podczas gdy w istocie wadliwość postępowania w tym zakresie uzasadniałaby uchylenie, a nie stwierdzenie nieważności danego aktu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 (1 ppsa.