Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.M. i W.M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie rozbiórki ogrodzenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach z dnia [...] stycznia 2008 r.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tychach nakazał skarżącym jako współwłaścicielom drogi dojazdowej zlokalizowanej na parceli nr [...] przy ul. [...] wykonanie w terminie niezwłocznym po otrzymaniu tej decyzji rozbiórki prowizorycznego ażurowego ogrodzenia, zagradzającego wjazd i wyjazd do samoobsługowej stacji paliw "[...]" na parceli nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji podał, że w związku z interwencjami skarżących dotyczącymi niewłaściwego użytkowania stacji paliw zostały przeprowadzone w dniu 11 stycznia 2008 r. oględziny. W oparciu o wyniki tych oględzin oraz przedłożone przez strony dokumenty ustalono, że stacja paliw została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1995 r. i zgodnie z tym pozwoleniem, w tym, w zakresie przewidzianego pozwoleniem układu komunikacyjnego dla obsługi stacji.
Została ona zgłoszona bez sprzeciwu do użytkowania 9 października 1997 r. i od tego czasu jest użytkowana zgodnie z przeznaczeniem. Biorący udział w oględzinach stwierdzili, że w dniach 10-12 listopada 2007 r. skarżący jako współużytkownicy wieczyści drogi dojazdowej na parceli nr [...] zagrodzili wjazd i wyjazd na przedmiotową stację przez wykonanie prowizorycznego ogrodzenia o wysokości ok. 1,5 m, z siatki metalowej ażurowej na słupkach metalowych, uniemożliwiając swobodny i bezkolizyjny ruch obsługiwanych na stacji ciężkich pojazdów (typu TIR). Doszło w ten sposób do naruszenia przepisów Prawa budowlanego oraz § 119 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.)
W odwołaniu od tej decyzji skarżący zaprzeczyli, aby postawione przez nich ogrodzenie zagrodziło wjazd i wyjazd ze stacji paliw, gdyż stacja wciąż funkcjonuje. Zarzucili, że nie zostali powiadomieni o oględzinach przeprowadzonych w dniu 11 stycznia 2008 r. i nie brali w nich udziału.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Stwierdził, że na korzystanie z działki nr [...] jako dojazdu do stacji paliw jej inwestor posiadał zgodę ówczesnego właściciela tej działki a jednocześnie właściciela działki nr [...], na której stacja została wybudowana. Charakter działalności stacji i warunki jej funkcjonowania nadały działce nr [...] w części przyległej do stacji paliw znamiona miejsca publicznego – ogólnodostępnego dojazdu do obiektu usługowego. Przy sprzedaży działki nr [...] odwołującym się (na początku 2007 r.) oraz małżonkom Pacuła nie uregulowano faktycznie kwestii związanych z korzystaniem z dojazdu do stacji. Sprawa ta powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący podnieśli, że wydając nakaz rozbiórki ogrodzenia organy orzekające nie ustaliły jego usytuowania "w ramach granic poszczególnych graniczących ze sobą działek", w sytuacji, gdy sporne ogrodzenie usytuowane jest częściowo poza granicami działki nr [...], na terenie nie stanowiącym ogólnodostępnej drogi. Skutkuje to niewykonalnością zaskarżonej decyzji.
Uchylając zaskarżone decyzje wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji zarzucił, że organy obu instancji z naruszeniem treści art. 107 § 3 k.p.a. nie przedstawiły należytego uzasadnienia prawnego wydanych decyzji. Decyzja organu I instancji takiego uzasadnienia w ogóle nie zawiera, zaś organ odwoławczy w tym zakresie odniósł się jedynie do kwestii charakteru działki nr 514/15, w części przylegającej do działki nr [...], na której usytuowana jest stacja paliw, jako miejsca ogólnie dostępnego. W ocenie Sądu I instancji, prawdopodobnie chciał w ten sposób nawiązać do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Taką kwalifikację tego terenu co do zasady Sąd I instancji podzielił. Wybudowana i działająca legalnie stacja paliw na działce [...] funkcjonowała w zakresie jej obsługi komunikacyjnej z wykorzystaniem terenów sąsiednich, w tym częściowo z terenu działki sąsiedniej nr [...], mającej charakter drogi dojazdowej na terenach prywatnych.
Postawienie ogrodzenia od strony tej działki (nr [...]) należało zakwalifikować jako jego realizację od strony dróg lub co najmniej od strony innych miejsc publicznych w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ta część działki nr [...] jako związaną od 1997 r. (od daty oddania stacji paliw do użytkowania) z funkcjonowaniem stacji paliw i wykorzystywana przez jej użytkowników na wjazd i wyjazd z tej stacji, była bowiem ogólnodostępna.
Zdaniem Sądu I instancji, skoro przedmiotem wszczętego postępowania i wydanych w nim decyzji było ogrodzenie od strony miejsca publicznego to jego realizacja stanowiła budowę o jakiej mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Treść tego przepisu w związku z treścią art. 3 pkt 6 tejże ustawy przesądza przy tym, zdaniem Sądu I instancji, że wolą prawodawcy ogrodzenia zostały uznane za obiekty budowlane, gdyż tylko ich realizacja stanowi budowę w rozumieniu prawa budowlanego. W świetle treści tych przepisów i dla tak pojmowanej kwalifikacji ogrodzenia nie ma istotnego znaczenia czy dane ogrodzenie ma konstrukcję docelową czy też tymczasową, która dopiero w przyszłości zostanie zastąpiona konstrukcją stałą – docelową. Istotne jest, że stanowi ono konstrukcję charakterystyczną dla tego rodzaju obiektów budowlanych, których funkcja sprowadza się do odgrodzenia – oddzielenia od siebie dwóch nieruchomości lub ich części, uniemożliwiając lub też ograniczając możliwość przemieszczania się między nimi.
W konsekwencji, skoro zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, to ich wybudowanie bez takiego zgłoszenia, powinno skutkować podjęciem przez organy nadzoru budowlanego działań na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy.
Ponadto Sąd I instancji zarzucił, że z akt administracyjnych nie wynika w dostateczny sposób, jak objęte orzeczeniem rozbiórki ogrodzenie przebiega w odniesieniu do przebiegu geodezyjnych granic położonych na tym terenie działek nr [...], [...] i [...]. Wynika to z faktu, że ani na planie zagospodarowania stacji "AS-24" stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] kwietnia 1996 r. o pozwoleniu na budowę tej stacji ani też na mapie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej dróg dojazdowych i stacji paliw, której poświadczoną kserokopią posłużono się przy sporządzaniu szkicu sytuacyjnego z przeprowadzonych w dniu 11 stycznia 2008 r. oględzin, nie zaznaczono granic tych działek. Usytuowanie spornego ogrodzenia w odniesieniu do granic działek, zdaniem Sądu I instancji, ma znaczenie zarówno w odniesieniu do oznaczenia stron postępowania jak i w odniesieniu do twierdzenia skarżących, że częściowo sporne ogrodzenie jest ogrodzeniem "wewnętrznym".
Ewentualne potwierdzenie tej okoliczności skutkowałoby zaś przyjęciem, że w tej części nie podlegałoby ono reglamentacji prawa budowlanego, gdyby jednocześnie nie zostało wykazane, że decyzją o pozwoleniu na budowę nie objęto również częściowo działki nr [...] (w zakresie układu komunikacyjnego stacji) będącej obecnie w wyłącznym współużytkowaniu wieczystym skarżących. Wtedy bowiem również ta część tej działki skarżących miałaby charakter miejsca publicznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ administracji zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 1 a/ i b/ oraz art. 9 Prawa budowlanego, polegającą na nietrafnym zakwalifikowaniu ogrodzenia jako części obiektu budowlanego, czego konsekwencją jest konieczność zastosowania w sprawie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 49b Prawa budowlanego zamiast prawidłowej, opartej na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.
Zarzucił również naruszenie art. 49b ustawy – Prawo budowlane polegające na nietrafnym przyjęciu, że w sprawie wybrano prawidłową normę prawną i prowadzące do uznania za podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 49b Prawa budowlanego. Jako ostatni z zarzutów organ postawił zarzut błędnej wykładni art. 49b ustawy, polegającą na mylnym rozumieniu zwrotu "lub jego części", prowadzącą do uznania ogrodzenia za część obiektu budowlanego, a nie wyłącznie za urządzenie budowlane.
Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W jej obszernym uzasadnieniu odwołującym się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący organ kwestionuje uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach spornego ogrodzenia za część obiektu budowlanego zamiast – prawidłowo – za urządzenie budowlane zdefiniowane art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Skutkiem tego było – zdaniem skarżącego – wskazanie błędnie trybu legalizacji tego urządzenia przewidzianego art. 49b tej ustawy a nie trybu z art. 50 i 51.
Przed oceną zasadności tego zarzutu należy zauważyć, że – jak trafnie dostrzegł to Sąd I instancji – obie zaskarżone decyzje zostały wydane bez koniecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy dokonaniu niewystarczających ustaleń a uzasadnienie prawne ograniczyło się do podania przepisów art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, bez koniecznych wywodów rzeczywiście uzasadniających taką kwalifikację prawną. Dostrzegając te uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji, trafnie uznając istnienie podstawy do wydania takiego wyroku w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/-c/ p.p.s.a. Sąd I instancji próbował przy tym zrekonstruować brakujące uzasadnienie prawne decyzji organu I instancji, stwierdzając, że organ ten "najprawdopodobniej chciał w ten sposób nawiązać do treści art. 31 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego". Wywody Sądu miały jednak w tym zakresie charakter hipotetyczny.
Uchylenie zaskarżonych decyzji było w pełni uzasadnione a skarga kasacyjna nie przedstawia uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim należy zauważy, że konflikt pomiędzy małżonkami M. a właścicielami stacji paliw już na pierwszy rzut oka wykazuje cechy sporu cywilnego, do rozpoznania którego uprawnione są sądy powszechne. D. i W.M. ustawili bowiem ogrodzenie na działce nr [...], co do której twierdzą, iż są jej współwłaścicielami, w celu uniemożliwienia klientom stacji benzynowej przejazdu tą nieruchomością, w sąsiedztwie ich zabudowań. Tego rodzaju spory – z zasady – rozstrzygają sądy cywilne. Organy administracyjne mają natomiast podstawę do działania w podobnych sytuacjach, gdy uprawnia je do tego konkretny przepis ustawy. Aby wyjaśnić, czy zachodzi podstawa do działania takiego organu konieczne jest dokładne wyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Budowa ogrodzeń tylko wtedy bowiem jest reglamentowana prawnie i wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, gdy odgradza nieruchomość od strony dróg, ulic, placów, torów i innych miejsc publicznych albo gdy ogrodzenie przekracza 2,20 m wysokości (art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).
Rozstrzygając więc sprawę organy musiały – przede wszystkim – ustalić gdzie zostało pobudowane sporne ogrodzenie. Nie przeprowadzając bliższych wyjaśnień tej kwestii przyjęto, iż znajduje się ono na należącej udziałem do małżonków M. działce nr [...], którą bez głębszych wywodów uznano za miejsce publiczne. Należy przy tym jednak zauważyć, że skarżący decyzję twierdzili, iż przynajmniej część tego ogrodzenia wchodzi w ich działkę siedliskową i z pewnością nie sąsiaduje z miejscem publicznym. Wyjaśnienie tych podstawowych kwestii: jakie jest ogrodzenie, gdzie jest ono usytuowane i jaki jest prawny charakter nieruchomości, na której je ustawiono – jest wstępnym warunkiem rozpoznania sprawy. Pozwala bowiem rozstrzygnąć, czy zgodnie z obowiązującym prawem budowa ogrodzenia wymagała zgłoszenia, czy dokonano samowoli budowlanej oraz dawała warunki do zastosowania prawnej podstawy decyzji. Należy przy tym mieć na uwadze, że przepis art. 107 § 3 k.p.a. wymaga by uzasadnienie decyzji zawierało, obok przytoczenia przepisów prawa, wyjaśnienia jej podstawy prawnej.
Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzje wymogów wskazanych wyżej, w oczywisty sposób, nie spełniły. Braków tych nie mogą zastąpić obszerne wywody prawne zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż ustalenia faktyczne ze wskazaniem ich źródeł oraz uzasadnienie podstawy prawnej powinno znajdować się w motywach zaskarżonych decyzji. Wobec braków decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie przedwczesne jest rozstrzygnięcie sporu będącego podstawą zaskarżenia, to jest tego, czy sporne ogrodzenie należało zakwalifikować jako samodzielny obiekt budowlany, czy jako urządzenie budowlane oraz czy jako podstawę do usunięcia zaistniałej w sprawie samowoli budowlanej należało zastosować art. 49b, czy art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Należy przy tym jednak zauważyć, że również strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje (s. 9 i 10), że w zależności od stanu faktycznego sprawy ogrodzenie może być uznanie albo za urządzenie budowlane albo za budowlę.
Należy więc uznać, że zaskarżony wyrok nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.