Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9.12.2004 r. sygn. akt IV SA/Po 900/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. Z. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...]. Decyzja ta odmawiała, na wniosek J. Z., zmiany, w trybie art. 154 kpa, ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia 20.09.2000 r. nr [...] utrzymującej w mocy jego decyzję z dnia 28.12.1999 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania J. Z. uprawnień kombatanckich. Oddalenie skargi Sąd uzasadnił następująco:
Po uprawomocnieniu się decyzji Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 20 września 2000 r. wydanej w II instancji w sprawie z wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich J. Z. złożył ponownie wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich. Wobec braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej i do wznowienia postępowania, organ potraktował ten wniosek stosownie do dyrektyw płynących z art. 235 § 1 kpa, jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 kpa. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Z uwagi na powyższe decyzji, którą Kierownik UKiOR podjął w odpowiedzi na w/w wniosek nie można uznać za w pełni prawidłową. Uzasadnienie jest lakoniczne i ogólnikowe. Organ przede wszystkim nie odnosi się merytorycznie do przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji określonych w art. 154 kpa stwierdzając jedynie, iż Strona nie wykazała, że takie przesłanki zachodzą. Organ formułuje też wniosek, iż uprzednia decyzja była zgodna z obowiązującym w dacie jej wydania stanem prawnym, który dotychczas nie uległ zmianie. Z uwagi na swą treść powyższa decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Na marginesie Sąd zauważa, iż niemal regułą są krótkie i ogólnikowe uzasadnienia decyzji wydawanych w I instancji przez Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, z reguły też uchybienia jak w/w naprawia organ w postępowaniu odwoławczym, co miało miejsce w tej sprawie. Rozstrzygnięć takich nie można oczywiście uznać za dobrą praktykę i nie zmienia to krytycznej oceny Sądu w odniesieniu do w/w decyzji Kierownika.
Jednakże rozważając sprawę ratio legis instytucji unormowanej w art. 154 kpa i przypisywaną jej funkcję, odnosił się do pojęć "słuszny interes strony" oraz "interes społeczny" a także charakteru decyzji podejmowanych na podstawie tego przepisu. Za przekonywujący Sąd uważa pogląd doktryny i orzecznictwa, iż instytucja ta służy do wzruszania decyzji ostatecznych, także prawidłowych, w sytuacjach szczególnych, takich np. jak zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, a tryb postępowania przewidziany w art. 154, 155 kpa, służy generalnie organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy te uważają za niecelowe bądź sprzeczne z określoną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Nie jest natomiast decydujące czy decyzja ostateczna jest zgodna, czy też sprzeczna z prawem. Poglądy te znajdują odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji.
Z treści rozstrzygnięcia Kierownika UKiOR wynika, iż nie wiedział on możliwości uwzględnienia takich jak w/w wskazań w konkretnym stanie faktycznym i prawnym. Organ odniósł się w szerokim zakresie zwłaszcza do stanu faktycznego, który, zdaniem Sądu, stanowi bogaty materiał do oceny czy za uchyleniem wcześniejszej decyzji Kierownika UKiOR w istocie odmawiającej przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich, przemawia interes indywidualny lub interes społeczny.
Sąd oceniając zaskarżoną decyzję bierze też pod uwagę, że obie przesłanki wskazane w art. 154 kpa, to jest słuszny interes strony i interes społeczny, należą do pojęć niedookreślonych, rzadko tak w piśmiennictwie jak i judykaturze konkretyzowanych. Czyni to, zdaniem Sądu tym bardziej zasadne rozważanie przesłanek, o których mowa w art. 154 kpa, przez pryzmat stanu faktycznego i prawnego sprawy, czyli postawa przyjęta przez kierownika UKiOR. Innymi słowy, usprawiedliwione wg Sądu jest podejście, polegające na poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie czy upływ czasu od dnia wydania decyzji ostatecznej i wiążące się z nim w w/w zakresach zmiany łączone z interesem społecznym bądź słusznym interesem strony, pozwalają na nowe rozstrzygnięcie w sprawie. Myśl ta odpowiada tezie wyroku NSA z 12 sierpnia 1999 r.: "Wymagania interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego, interesu strony powinny być ustalone w danej sprawie i muszą nabrać konkretnej treści wynikającej ze stanu faktycznego i prawnego sprawy".
Sąd uwzględnia także, iż decyzje podejmowane na podstawie art. 154 kpa mają charakter decyzji uznaniowych. Do organu należy zatem ocena słuszności interesu strony oraz ocena tego, czy interes społeczny przemawia za wzruszeniem decyzji. Sądowa kontrola takich decyzji ogranicza się zaś do kontroli podstaw podjęcia decyzji, nie obejmując samego rozstrzygnięcia.
W związku z tymi uwagami, odnosząc się do przesłanki słusznego interesu strony, Sąd stwierdza, iż w zaskarżonej decyzji organ rozważył, czy przedstawione przez Skarżącego dowody mają znaczenie dla sprawy przyznania mu wnioskowanych uprawnień. Z uwagi na wymogi prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa, organ musiał jednak uwzględniać całość materiału dowodowego zebranego w sprawie. Dopiero całościowa ocena pozwala ustalić, czy w tym przypadku można mówić o słusznym, a więc kwalifikowanym, interesie Skarżącego. Z tak przeprowadzonej oceny zaś wynika, że zarówno sam Skarżący w swych oświadczeniach i zeznaniach jak i świadkowie przedstawiali różne wersje wydarzeń, w tym i dotyczące działalności Skarżącego w ruchu oporu. Miało to bezpośredni wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Powyższe ustalenia nie potwierdziły jednoznacznie faktów, które pozwalają zastosować normę zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. 1997, Nr 142, poz. 950 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", na który powołuje się J. Z. Sąd jest zdania, iż wobec wykazanych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprzeczności wynikających z oświadczeń i zeznań Skarżącego ale i świadków, trudno mówić o słusznym interesie Skarżącego.
Odnosząc się zaś do przesłanki interesu społecznego, Sąd jest zdania, iż właściwą bazą dla oceny, czy w danym przypadku występuje taki interes jest orzecznictwo przywołane przez organ, dotyczący art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Należy stwierdzić, iż w swych orzeczeniach NSA wyraźnie rozróżnia kategorię służby w organizacjach niepodległościowych od kategorii współdziałania z takimi służbami i tylko z pełnieniem służby łączy uprawnienia o których mowa w art. 1ust. 2 pkt 3 ustawy. W odniesieniu do tych kwestii linia orzecznictwa nie zmieniła się. Tymczasem z ustaleń organu wynika, iż działalności Skarżącego w okresie II Wojny Światowej nie można zakwalifikować jako "pełnienie służby". W tym miejscu warto dodać, iż Zarząd Główny Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej nie zarekomendował wniosku J. Z. o przyznanie uprawnień kombatanckich.
Podsumowując dotychczasowe wnioski Sąd stwierdza, iż wskazane wyżej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią w istocie ocenę możliwości uchylenia bądź zmiany decyzji uprzedniej, której sens sprowadza się do odmowy przyznania uprawnień kombatanckich pod kątem interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego, przy uwzględnieniu orzecznictwa, organ takiej możliwości nie widział i zdaniem Sądu, przyjmując taką ocenę, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zauważając zatem mankamenty w działaniach Kierownika UKiOR i wady wydanych przez niego decyzji w I i II instancji Sąd stwierdza, iż nie stanowią one takich naruszeń przepisów postępowania, które mogły by mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a tylko takie wady obligują do uchylenia decyzji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. Z., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia wyroku, rozpoznania skargi i przyznania uprawnień kombatanckich, bądź uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W uzasadnieniu skargi podniesiono:
Zdaniem Sądu, który wydał zaskarżony wyrok, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci zeznań świadków czy też zeznań i oświadczeniach samego zainteresowanego w istocie nie stanowi podstawy uchylenia bądź zmiany pierwotnie wydanej decyzji odmawiającej przyznanie uprawnień kombatanckich pod kątem - jak podkreślił Sąd - naruszenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Stanowisko to jednak, mając na uwadze materiał dowodowy jest nieuzasadnione. Prawidłowa weryfikacja tego materiału, zdaniem Skarżącego jednak i to pomimo upływu niemal 9 lat od zainicjowania przedmiotowej sprawy, prowadzi do przeciwnych wniosków, a mianowicie do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie odmowa przyznania uprawnień kombatanckich, właśnie ten interes narusza, i to nie tylko z punktu widzenia słusznego interesu samej zainteresowanej zmianą decyzji Strony, ale także - wbrew stanowisku Sądu - z punktu widzenia interesu społecznego w ogólności.
Oczywiście do wniosków takich nie doprowadzi koncentrowanie się tylko i wyłącznie na odmiennościach czy też, jak zauważa orzekający w sprawie Sąd, sprzecznościach w zeznaniach poszczególnych świadków, a nawet samej Strony. Poglądu tego, przy uwzględnieniu bezspornego jednak przecież, bo niemal sześćdziesięcioletniego upływu czasu od konkretnych zdarzeń trudno bronić, zaś różnice w tych zeznaniach poczytywać tylko i wyłącznie na niekorzyść Strony. Ocena tego materiału, przy zachowaniu jak się wydaje zasadniczych reguł dowodzenia winna koncentrować się na tych okolicznościach, które wskazują na ich podobieństwo, wspólność miejsca, zdarzeń i ludzi, a nie tylko owych różnic, bo przy takim podejściu do rozstrzygania w sprawie, choćby tylko z uwagi na owy upływ czasu, ostatecznie zawsze implikować będzie wydaniem negatywnej oceny tego materiału i nieuwzględnieniem interesu zainteresowanej Strony.
Godzi się zatem zapytać, czy po upływie ponad 60 laty można precyzyjnie ustalić kolejność zdarzeń, faktów? Czy chociażby odmienne i nie zawsze pokrywające się ze sobą co do faktografii relacje świadków czy Strony prowadzić muszą do zdyskwalifikowania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego? Przecież żaden z tych świadków, a i zapewne sam zainteresowany nie dysponuje pisemnymi notatkami z tamtego okresu czasu. Świadkowie przytaczają wiele pojedynczych faktów, nie zawsze byli jednak w stanie umiejscowić je w czasie i miejscu. Swoje oświadczenia i zeznania opierali na pewnym i to rzecz jasna dzisiaj już nie precyzyjnym, ogólnym zarysie tamtych zdarzeń.
Zatem krytycyzm do tych nieścisłości, a i być może także w pewnym zakresie wzajemnych sprzeczności, nie może przesłonić faktów, które potwierdzają należenie do tej czy innej formacji i prowadzenia działalności w czasie okupacji przez Skarżącego - wówczas kilkunastoletniego chłopca. W tym też kontekście trudno nie podzielić poglądu Sądu, że "... powyższe ustalenia nie potwierdziły jednoznacznie faktów, które pozwalają zastosować normę zawarta w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. 1997, Nr 142, poz. 950 ze zm.)". Wątpliwości retrospekcji zdarzeń, miejsca i czasu zapewne przerasta możliwości zeznających w sprawie świadków, nie jest także w stanie takich relacji przedstawić sam zainteresowany. Ale czy w związku z tym stanowi to wystarczającą podstawę do oddalenia skargi czy w oparciu o podniesione tylko wcześniej zastrzeżenia można nie uwzględnić wniosku Skarżącego i odmówić mu wnioskowanych uprawnień.
Przecież pomimo pewnych różnic, nie zawsze pokrywających się z pełną dokładnością relacji, to świadkowie K., P., potwierdzają fakt znajomości Skarżącego, wskazując na jego udział i członkostwo AK w [...]. Zadania te wykonywał jako łącznik - wykonywał zwykle dostarczając prasę, a więc w ramach wyznaczonych i ustalonych zadań. Okoliczności tych nie zmienia przecież fakt częstego pobytu Skarżącego w Warszawie od 1942 r., a tylko potwierdza członkostwo w "Szarych Szeregach". Oczywistym jest, iż trudno dzisiaj o dysponowanie takimi dowodami na podstawie których precyzyjnie i bez cienia wątpliwości, a nawet w pewnym sensie bez uniknięcia określonych sprzeczności w tych dowodach można pokusić się o odtworzenie bardzo szczegółowej drogi i działalności kilkunastoletniego wówczas chłopca, jednak trudno dzisiaj z drugiej strony odmówić tym zeznaniom wiarygodności co do zasadniczego kształtu w najistotniejszych kwestiach, a dotyczących zapamiętania i znajomości osoby Skarżącego przez wiele osób i jego działalności w czasie okupacji. Odmawiając uznania uprawnień kombatanckich z sytuacją taka w rezultacie niestety mamy do czynienia.
Ponad wszystkie wątpliwości także nie można podzielić stanowiska Sądu, który bezkrytycznie przyjmuje w uzasadnieniu wyroku stanowisko Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, podnoszącego i powołującego się na instrukcję gen. K. Sosnkowskiego z 4 grudnia 1939 r., dotyczącą warunków przyjmowania do Armii Krajowej osób mających co najmniej 17 lat, wyjątkowo 16 lat i mniej w przypadku uczestników Powstania Warszawskiego, "Szarych Szeregów", przypominając, iż w jej kontekście "...Skarżący, rozpoczynając swoją działalność miał 12 lat." Powoływanie się na tą instrukcje, jeżeli takowa w istocie została wydana budzi szereg wątpliwości. Jeżeli jednak przyjąć, że istniała, to zważywszy na udział w formacjach kilkunastoletnich dzieci, należałoby stwierdzić, że faktycznie nie była stosowana. Bo jak oceniać członkostwo pełniących służbę w "Szarych Szeregach" kilkunastoletnich harcerzy.
Czy zatem wydający 4.12.1939 r. instrukcję gen. Sosnkowski wiedział, ze w 1944 r. wybuchnie Powstanie Warszawskie i że w ramach ZHP powstaną "Szare Szeregi". Przywołane zatem kryterium wieku nie stanowiło w rzeczywistości przesłanki, która w rzeczy samej uniemożliwiłaby podjęcie działalności konspiracyjnej przeciwko okupantowi.
Jeżeli zważyć także na fakt - wbrew poczynionym ustaleniom- złożenia przyrzeczenia przez Skarżącego w 1944 r., to stwierdzić należy, iż działalność Skarżącego winna być kwalifikowana do działalności przeciwko okupantowi w ramach przynależności do "Szarych Szeregów" i wypełnia dyspozycję naruszonych przez orzekający w sprawie Sąd art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z 24.01.1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.
Przemawia za tym także, wbrew twierdzeniom orzekającego Sądu, także wzgląd na interes społeczny. Podzielając tylko w pewnej mierze pogląd Sądu stwierdzić należy, czy mamy w konkretnym przypadku do czynienia z takim interesem, nie możemy swojego stanowiska w tej mierze tylko i wyłącznie ograniczać do istniejącego w tej materii orzecznictwa, choć i w oparciu o nie trudno pozbawić działalności Skarżącego w czasie wojny tych cech działalności konspiracyjnej, które kwalifikować ją będą jako działalność uzasadniającą w świetle przepisów cyt. ustawy nabycie uprawnień kombatanckich. To niewątpliwie również, poza tą nie budzącą wątpliwości kwestią, sprawa uznania wiarygodności w zasadniczym aspekcie zeznań osób, które bezwzględnie zasługują na zaufanie, jakkolwiek nie zawsze w sposób wierny były w stanie odtworzyć zdarzenia z bardzo odległego przecież czasu. To kwestia także wizerunku Skarżącego-inwalidy wojennego, a w owym czasie kilkunastoletniego i rzec jasna niejednego tylko przecież uczestnika działalności konspiracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej "ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd może się obracać tylko w ramach jakie zakreśla skarga kasacyjna, sam zaś nie jest uprawniony do uzupełniania, poprawiania czy interpretowania skargi kasacyjnej, bowiem z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Tym różni się skarga kasacyjna od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych od skargi na akty organów administracji, że sądy te wnioskami ani zarzutami skargi nie są związane i z urzędu biorą pod uwagę wszelkie naruszenia prawa w granicach danej sprawy.
Z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymienioną w cyt. art. 183 § 1 korespondują przepisy określające na jakich podstawach skargę tę można oprzeć – art. 174 ppsa, jaka ma być jej zawartość – art. 176 ppsa, a także obowiązek sporządzenia jej przez adwokata lub radcę prawnego – art. 175 § 1 ppsa.
Zgodnie z art. 174 ppsa skaga kasacyjna może być oparta na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Odpowiadające tym wymogom przytoczenie podstaw kasacyjnych będzie polegało na podaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego ze wskazaniem czy idzie o prawo materialne czy procesowe i stopień naruszenia. Uzupełnieniem tak przytoczonych podstaw jest ich uzasadnienie, gdyż taki niezbędny element skargi kasacyjnej nakazuje zawrzeć w niej art. 176 ppsa.
Nieodpowiadające tym wymogom przytoczenie podstaw lub inne braki skargi kasacyjnej, nie odpowiadające wskazaniom art. 176 ppsa dyskwalifikują tę skargę prowadząc do jej odrzucenia. W niniejszej sprawie przytoczenie podstaw kasacyjnych pozostaje na granicy wymagań formalnych. Podano w nich bowiem konkretne przepisy konkretnego aktu bez wskazania jednakże czy chodzi o naruszenie prawa materialnego czy procesowego i w jakim stopniu, co nie odpowiada warunkom określonym w art. 174 ppsa. Tak postawiony zarzut wymaga od Naczelnego Sądu Administracyjnego jego uzupełnienia i interpretacji, co, jak powiedziano wyżej, nie byłoby zgodne z art. 183 § 1 ppsa. Czyni to zarzut nieuzasadnionym. Jednak gdyby przejść nad tym do porządku, to również nie można go uznać za trafny.
W skardze zarzucono wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.). Biorąc pod uwagę tak przedstawiony zarzut i uzasadnienie skargi kasacyjnej wydaje się chodzić, iż podstawą skargi jest art. 174 pkt 1 ppsa, jednak czy ma to być błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie to już wymaga dalszych interpretacji, przy czym może okazać się, że nie całkiem zgodnych z intencją skargi.
Jednak wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd nie naruszył art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach, bez względu na to czy skarżącemu chodziło o naruszenie prawa materialnego czy procesowego, bowiem przepis ten stanowi podstawę do działania dla organu administracji – Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Skarga kasacyjna służy od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, nie organów administracji i taki zarzut Sądowi nie może być postawiony, bowiem nie jest podstawą orzekania przez Sąd. Nadto należy wziąć pod uwagę również i to, że decyzja zaskarżona przez J. Z. została wydana w trybie art. 154 kpa, a więc nie w trybie zwykłym, który reguluje art. 22 ust. 1ustawy o kombatantach.
Jeśli zaś idzie o naruszenie przez Sąd art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, to także, o czym należy pamiętać, przedmiotem oceny była decyzja kończąca postępowanie toczące się w trybie art. 154 kpa, zatem nadzwyczajnym, przewidzianym do wzruszania decyzji ostatecznych. Przeprowadzając wnikliwe badanie postępowania Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pod kątem zaistnienia przesłanek zawartych w tym przepisie i w świetle materiału dowodowego sprawy Wojewódzki Sąd uznał, że organ nie naruszył zasad postępowania, ani tego przepisu w stopniu, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji. Obszernie rozważył tak słuszny interes strony, jak i interes społeczny, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pod kątem również przesłanek z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach. Nie można zatem zarzucić naruszenia tego przepisu, bowiem ocena Sądu polega przede wszystkim na zgodności działania i rozstrzygnięcia organu z art. 154 kpa.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ppsa.