Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów w Warszawie pozbawił [...] uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, uzasadniając to tym, że uprawnienia kombatanckie zostały przyznane za służbę w organach MO wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944–1956 w charakterze uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący stwierdził, że w decyzji wyeksponowano uczestnictwo w walce o ustanowienie władzy ludowej, w rzeczywistości nie miał wpływu jaka władza po wojnie ukształtowała się na ziemiach polskich. Stwierdził, że uprawnienia kombatanckie nabył z tytułu pracy w MO, ale również nabył wiele poważnych schorzeń i dlatego otrzymywany dodatek ma znaczenie w domowym budżecie na zakup leków.
Decyzją z [...] października 2001 r. Nr [...] Kierownik Urzędu, działając na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.) oraz art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję, opierając motywy jej uzasadnienia na argumentach przytoczonych we wcześniejszej decyzji.
[...] wniósł na decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 16 kwietnia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 2511/01, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z [...] października 2001 r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, którą pozbawiono skarżącego [...] uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.).
Z brzmienia tego przepisu wynika, że pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944–1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż te, które są wymienione w art. 1 ust. 2, art. 2 oraz art. 4 powołanej ustawy, natomiast zachowują te uprawnienia osoby, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936–1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów (IPS 13/01, ONSA 2002, nr 4, poz. 132) stwierdził, że na podstawie przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy można zrekonstruować normę prawną, że "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" zachowuje uprawnienia kombatanckie, jeżeli ma te uprawnienia z innych tytułów określonych w ustawie.
Skarżący tak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i w skardze do Sądu ograniczył się tylko do opisu sytuacji polityczno-społecznej i własnej pracy w organach MO polegającej na ściganiu przestępców. Natomiast w piśmie do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z 8 stycznia 2001 r. stwierdził, że w okresie od 31 lipca 1945 r. do 3 września 1945 r. odbywał kurs w zakresie kryminalnej służby śledczej i pamięta jak podczas trwania tego kursu kilkakrotnie kursanci wyjeżdżali do zwalczania UPA. W piśmie tym sam skarżący potwierdził, że uprawnienia kombatanckie nabył w związku ze służbą w organach MO.
Nie kwestionując w żaden sposób służby skarżącego w organach MO i jego działalności związanej ze zwalczaniem przestępczości, na którą to działalność powołuje się skarżący, Sąd w oparciu o przepisy powołanej ustawy, stwierdził, że tego typu działalność nie daje podstaw do zachowania uprawnień kombatanckich.
W myśl art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, kombatantami są osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast działalność kombatancka została zdefiniowana w art. 1 ust. 2, działalność uznawana za równorzędną z działalnością kombatancką w art. 2, art. 3, art. 4 ust. 1 powołanej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że uprawnienia kombatanckie zostały przyznane wyłącznie za "ustanowienie i utrwalanie władzy ludowej" w okresie pracy w organach MO, to wobec dyspozycji przytoczonego wyżej art. 25 ust. 2 pkt 2 należało pozbawić skarżącego uprawnień kombatanckich. O tym, że Milicja Obywatelska nie jest zmilitaryzowaną służbą państwową w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 i art. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 9 lutego 2001 r., III RN 59/00 (OSNP 2001, nr 19, poz. 572). Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego skargę jako nieuzasadnioną oddalił.
[...] wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej jest:
- 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, przez jego błędną wykładnię, co skutkowało przyjęciem, iż skarżącemu nie przysługują uprawnienia kombatanckie, oraz art. 25 ust. 3 przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy uprawnienia kombatanckie skarżący uzyskał przed dniem 31 grudnia 1988 r.;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przy uwzględnieniu kosztów postępowania, ewentualnie
- 2) uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów w Warszawie w całości i umorzenie postępowania z uwzględnieniem kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że dokonana przez Sąd interpretacja art. 25 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o kombatantach jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 25 ust. 2 zdanie drugie ustawy, uprawnienia kombatanckie zachowują m.in. osoby, które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie. Ta część kwestionowanego przepisu, statuuje obowiązek, a nie tylko uprawnienie organu orzekającego w sprawie o pozbawienie uprawnień kombatanckich, do jednoznacznego ustalenia, czy zachodzą przesłanki powodujące zachowanie posiadanych uprawnień, także ze względu na uzyskanie uprawnień z tytułów określonych w ustawie.
W tym stanie rzeczy organ administracji, a następnie Sąd rozstrzygający skargę, winny podjąć działania w celu ustalenia, czy dana osoba może zachować uprawnienia kombatanckie także z innych tytułów określonych w ustawie. Nie można zgodzić się z Sądem, iż skoro skarżący nie przedłożył żądanych przez organ administracji dokumentów, w oparciu o które uprawnienia kombatanckie mógłby zachować, to tym samym należy przyjąć, że uprawnień tych nie posiada. Należy podnieść, iż zgodnie z ogólnymi regułami dowodzenia uprawnienia kombatanckie mogą być wykazywane nie tylko za pomocą dowodów z dokumentów, ale także z udziałem innych dowodów, w tym w szczególności dowodów ze świadków. Na ten element zarówno organ, jak i Sąd orzekający nie zwróciły uwagi. Działanie Sądu w powyższym zakresie narusza podstawową zasadę postępowania przed sądami administracyjnymi, a mianowicie wyrażoną w art. 6 p.p.s.a., regułę udzielania wskazówek stronom występującym w sprawie bez fachowego pełnomocnika.
Zdaniem skarżącego, Sąd w toku postępowania winien był pouczyć go, o możliwości wykorzystania każdego rodzaju środka dowodowego, nie tylko dowodu z dokumentów, tym bardziej, że skarżący podnosił, że w okresie służby w MO kilkakrotnie "wyjeżdżał do zwalczania UPA". Z kolei w zakresie uzyskania odpowiednich dokumentów (wykazujących bądź zaprzeczających udziałowi w walkach przeciwko UPA), Sąd orzekający mógł i powinien wskazać skarżącemu, iż stosowne dokumenty może uzyskać z Instytutu Pamięci Narodowej, która to jednostka posiada bogate archiwum m.in. z działalności MO w latach powojennych. Brak powyższych wskazówek należy traktować jako poważne naruszenie przepisów procedury, a w szczególności art. 6 p.p.s.a. mające wpływ na wynik postępowania.
Skarżący zarzuca nadto, iż Sąd orzekający, jak również organ administracji, który prowadził postępowanie weryfikacyjne w sprawie przysługujących mu uprawnień kombatanckich, nie zastosowały wobec niego art. 25 ust. 3 ustawy, a który zezwala na weryfikację uprawnień uzyskanych od Związku Bojowników o Wolność i Demokrację i Związku Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej jedynie po 31 grudnia 1988 r. Jak wielokrotnie podnosił skarżący przedstawiając odpowiednie dokumenty, uprawnienia kombatanckie nabył przed wskazaną powyżej datą. W związku z powyższym procedura weryfikacyjna odnośnie posiadanych przez skarżącego uprawnień kombatanckich jako bezpodstawna, nie powinna być wszczęta, a skoro weryfikacja została pomimo to dokonana, toczące się w tym zakresie postępowanie powinno zostać umorzone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.). Według art. 25 ust. 2 pkt 2 tej ustawy "Pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby: które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944–1956 w charakterze «uczestników walk o ustanowienie i utrwalenia władzy ludowej» lub z innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art.
4. Uprawnienia te zachowują jednak osoby, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936–1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie, oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r."
Art. 25 ust. 2 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ustanawia regułę pozbawienia uprawnień kombatanckich osób, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944–1956 w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej lub z innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, art. 2 oraz art. 4 tej ustawy. Od tej reguły art. 25 ust. 2 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego wprowadza wyjątki. Jednym z tych wyjątków jest zachowanie uprawnień kombatanckich przez osoby, które uzyskały uprawnienia kombatanckie na podstawie tytułów wymienionych w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art. 4 tej ustawy.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego "Za działalność kombatancką uznaje się: uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wherwolfu". Tytułem do zachowania uprawnień kombatanckich jest uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii. Skarżący powołuje się na zachowanie uprawnień kombatanckich z tytułu walk w oddziałach Milicji Obywatelskiej z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii. Art. 1 ust. 2 pkt 6 tej ustawy ogranicza prawo do uznania działalności kombatanckiej od uczestniczenia w zmilitaryzowanych służbach państwowych w walkach z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii. W orzecznictwie sądowym na podstawie obowiązujących rozwiązań prawnych przyjmuje się, że przez "militaryzację (militaryzowanie) rozumie się nadanie jednostce organizacyjnej, w drodze aktu normatywnego, statusu jednostki zmilitaryzowanej.
Jednostka organizacyjna staje się jednostką zmilitaryzowaną z dniem objęcia jej militaryzacją" (art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Można na podstawie tego wnioskować, że pojęcia prawne "militaryzacja", "zmilitaryzować", "zmilitaryzowano" wynikają nie z tego, jakie są zadania, struktura organizacyjna i formy działania jednostki organizacyjnej, ale z nadania konkretnym jednostkom statusu jednostki zmilitaryzowanej w prawnie określonym trybie. Nie ma podstaw do twierdzenia, że ustawodawca, dokonując w 1997 r. zmiany art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, posłużył się pojęciem "militaryzacja" w innym znaczeniu. Oznacza to, że użyte w art. 1 ust. 2 pkt 6 tej ustawy określenie "zmilitaryzowane służby państwowe" oznacza służby państwowe, które na podstawie ówczesnych przepisów zostały objęte militaryzacją (zostały zmilitaryzowane).
Nie może więc mieć rozstrzygającego znaczenia tylko to, jakie zadania wykonywała określona jednostka organizacyjna, w tym wypadku Milicja Obywatelska, oraz jaki był sposób jej zorganizowania i formy działania. Milicja Obywatelska w drodze aktu normatywnego nie została zmilitaryzowana. W okresie, którego dotyczy działalność kombatancka określona w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach, przepisy prawne wówczas obowiązujące również posługiwały się określeniem "militaryzacja". Zmilitaryzowane zostały Polskie Koleje Państwowe dekretem PKWN z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskiej Kolei Państwowej (Dz. U. Nr 11, poz. 55). Za tym, że ustawowe określenie "w zmilitaryzowanych służbach państwowych" nie obejmuje Milicji Obywatelskiej, przemawia także art. 1 ust. 1 ustawy o kombatantach, który status kombatanta wiąże z działalnością w składzie formacji wojskowej lub organizacjach walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. Według dekretu PKWN z dnia 7 października 1944 r. o Milicji Obywatelskiej (Dz.U. Nr 7, poz.
33) do zakresu działania Milicji należała ochrona bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego, dochodzenie i ściganie przestępstw oraz wykonywanie zadań władz administracyjnych, sądów i prokuratury w zakresie prawem przewidzianym" (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2000 r., OPS 5/00, "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego" 2001, nr 1, poz. 3).
W obowiązującym stanie prawnym nie ma usprawiedliwionych podstaw do dokonania zmiany wykładni. Milicja Obywatelska nie była zmilitaryzowaną służbą państwową w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Nie można zatem przyjąć, że uczestniczenie w walkach z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii w oddziałach Milicji Obywatelskiej jest działalnością kombatancką, która daje podstawy do zachowania uprawnień kombatanckich. Konsekwentnie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przeprowadzenie dowodów na okoliczność faktyczną udziału w walkach z Ukraińską Powstańczą Armią w okresie służby w Milicji Obywatelskiej nie ma znaczenia prawnego z uwagi na to, że Milicja Obywatelska nie była służbą zmilitaryzowaną, a zatem udział w walkach w ramach służby w Milicji Obywatelskiej nie stanowi działalności kombatanckiej w rozumieniu powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.
Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej wadliwej wykładni art. 25 ust. 3 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Przesłanki określone w art. 25 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy są rozłączne i niezależne. Postępowanie weryfikacyjne określone w art. 25 ust. 3 tej ustawy dotyczą wszystkich decyzji wydanych po dniu 31 grudnia 1988 r. niezależnie od tego jaki był tytuł czy podstawa do przyznania uprawnień kombatanckich. Natomiast art. 25 ust. 2 dotyczy pozbawienia uprawnień kombatanckich wszystkich wymienionych w nim osób bez względu na datę otrzymania uprawnień kombatanckich, z wyłączeniami podmiotowymi zawartymi w drugiej normie ust. 2 pkt 2 art. 25, a mianowicie z wyłączeniem osób, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936–1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie, oraz żołnierzy z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. Fakt zatem podnoszony przez skarżącego, że uprawnienia uzyskał przed datą 31 grudnia 1988 r. nie wyłączył stosowania wobec jego uprawnień kombatanckich art. 25 ust. 2 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.
W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd prawidłowo przeprowadził wykładnię art. 25 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 1 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Nie naruszył też art. 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.