Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 311/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] ustalił na wniosek S. M. warunki zabudowy na budowę budynku biurowo-usługowego (biura, gabinety, itp.), na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...] obręb [...] w [...], przy ul. [...].
Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] stycznia 2020r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945; zwanej dalej: u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wnika, iż po stronie południowej ul. [...] nie występuje wykształcona linia zabudowy, a budynki położone są w różnych odległościach od ulicy [...]. Budynki na wymienionych działkach znajdują się w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]: nr [...] - ok. 17 m., nr [...] - ok. 22 m, nr [...] - ok. 21 m, nr [...] - ok. 35 m, nr [...] - ok. 34 m, nr [...] - ok. 6 m, nr [...] - ok. 20 m, nr [...] - ok. 44 m, nr [...] - ok. 49 m, nr [...]- ok. 6 m, nr [...] - ok. 19 m, nr [...] - ok. 10 m. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek objętych wnioskiem, budynki zlokalizowane są w odległości 20 m i 49 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...].
Kolegium stwierdziło, że po tej stronie drogi linia zabudowy usługowej przebiega tworząc uskok, zauważalna jest zasada lokalizacji usług w znacznym oddaleniu od pasa drogowego, gdyż na sześć budynków usługowych (których lokalizacja jest zgodna z przepisami odrębnymi) tylko jeden ([...]) zbliżony jest do drogi na ok. 0,5 m od pasa drogowego (co stanowi odległość ok. 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni), a pozostałe realizowane zostały w znacznie większym oddaleniu, to jest: [...] - ok. 18 m (co stanowi odległość ok. 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni); [...] - ok. 19 m (co stanowi odległość ok. 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni); U3 - ok. 13 m (co stanowi odległość ok. 15m od zewnętrznej krawędzi jezdni, przy czym miara tej odległości została pomniejszona o ok. 2 m, to jest o szerokość zatoki autobusowej zlokalizowanej naprzeciwko budynku, w związku z tym odległość budynku [...] od jednorodnie przebiegającej krawędzi jezdni, bez uwzględniania zatoki autobusowej należałoby określić na ok. 17 m); [...] - ok. 13 m (co stanowi również odległość ok. 17m od zewnętrznej krawędzi jezdni); [...] - ok. 12m (co stanowi odległość ok. 17 m od zewnętrznej krawędzi jezdni).
Zdaniem organu odwoławczego należałoby dla wnioskowanej inwestycji ustalić linię zabudowy w odległości 19 m od pasa drogowego (co stanowi odległość ok. 23 m od zewnętrznej krawędzi jezdni). Jest to odległość większa niż ta ustalona w oparciu o lokalizację wszystkich budynków w obszarze analizy dostępnych z tej strony drogi, co potwierdza utrwaloną w terenie zasadę lokalizacji usług w znacznym oddaleniu od pasa drogowego. Tak więc sprzecznością z zasadą kontynuacji istniejącego zagospodarowania byłoby wyznaczenie linii zabudowy w odległości 9 m od krawędzi jezdni. W podstawowym obszarze wyznaczonym do analizy znajdują się dwa obiekty usługowe [...] i [...] usytuowane są w odległości ok. 12 m i 0,5 m od pasa drogowego (co stanowi odpowiednio odległości ok. 17 m i ok. 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni).
W związku z tym, w oparciu § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; zwanego dalej: rozporządzeniem) dla wnioskowanej inwestycji linię zabudowy wyznaczoną w projekcie decyzji w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], można zmniejszyć i maksymalnie przybliżyć o 3 m, to jest na odległość 12 m od pasa drogowego (co stanowi odległości ok. 17 m od zewnętrznej krawędzi jezdni).
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 311/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.
Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium w toku postępowania nie naruszyło art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.,
Organy dokonały prawidłowej wykładni § 4 pkt 4 rozporządzenia. Wbrew zarzutom skargi w analizie i jej uzupełnieniu uwzględniono 12 zabudowanych działek znajdujących się w obrębie planowanej inwestycji. Wyznaczając obowiązującą linię zabudowy organy słusznie wzięły pod uwagę zarówno usługową funkcję planowanej inwestycji, funkcję budynków istniejących w sąsiedztwie, jak i uwarunkowania wynikające z wymiarów i usytuowania działki inwestycyjnej. Analizie poddano 7 budynków usługowych w obrębie planowanego zamierzenia. Co prawda analizie poddano również budynki mieszczące się poza pierwotnie wyznaczonym obszarem analizy, jednak nie wpłynęło to na wynik analizy i przyjętą obowiązującą linię zabudowy.
Wbrew zarzutom skargi, jako punkt odniesienia nie wzięto jedynie działek graniczących z terenem inwestycji, np. działki nr [...] i [...]. Organy prawidłowo uzasadniły także odstępstwa od zasady wyznaczonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia.
Organy, zgodnie z § 8 rozporządzenia, w dopuszczalny sposób wyznaczyły kierunek głównej kalenicy. Skoro w obszarze analizy występują zabudowania w różny sposób usytuowane względem drogi publicznej (ul. [...]), to nie jest możliwe jednoczesne nawiązanie do wszystkich budynków. Stwierdzenie w analizie, że w jej obszarze znajdują się budynki usługowe usytuowane równolegle do ulicy stanowi wystarczający argument dla przyjętej przez organy lokalizacji inwestycji.
W skardze kasacyjnej M.K. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
- - § 4 pkt 1-3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ustalanie linii zabudowy poprzedziła wszechstronna analiza obszaru inwestycji i sąsiadujących z nimi nieruchomości i w konsekwencji uznaniu, że linię zabudowy wyznaczono zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, przy uwzględnieniu usługowej funkcji inwestycji, funkcji budynków istniejących na 12 zabudowanych działkach w sąsiedztwie, jak i uwarunkowań wynikających z wymiarów i usytuowania działki inwestycyjnej;
- - § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wystarczającym argumentem dla przyjętej przez organy lokalizacji inwestycji jest stwierdzenie, że w jej obszarze znajdują się budynki usługowe usytuowane równoległe do ulicy i w konsekwencji ustaleniu, że kierunek lokalizacji inwestycji (geometrię dachu) wyznaczono zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art.107 § 1 i 3 k.p.a. polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu - przy uwzględnieniu zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz przekonywania i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - przesłanek ustalenia w kontrolowanej decyzji warunków zabudowy na budowę budynku biurowo-usługowego w sposób różnicujący linię zabudowy nieruchomości położonych w obrębie działek [...] przy ulicy [...] w [...] oraz kierunek lokalizacji inwestycji (geometrii dachu).
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I Instancji wadliwie przyjął, iż zarówno ustalenie obowiązującej linii zabudowy, jak i geometrii dachu, należy w okolicznościach sprawy, uznać za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, cech i parametrów nowej zabudowy możliwe jest tylko po wcześniejszych wskazaniu budynków i obiektów mieszczących się na działkach sąsiednich w stosunku do planowanego zamierzenia. Powyższego wymogu nie może realizować odniesienie się przez organy administracji i Sąd I Instancji wyłącznie do 7 budynków usługowych w obrębie analizowanego terenu, jak również budynków mieszczących się poza pierwotnym wyznaczeniem obszaru analizy, nie biorąc pod uwagę chociażby działek [...] oraz [...], znajdujących się przecież w najbliższym sąsiedztwie.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przy ustalaniu linii zabudowy należy brać pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio przyległe, ale każde inne znajdujące się w obszarze analizowanym. Linie zabudowy wyznaczać mogą wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowany i dostępne z tej samej drogi publicznej, czego w niniejszej sprawie nie zapewniono. Obszar analizowany jest bowiem podstawowym i koniecznym elementem analizy, a zatem jego nieprecyzyjne ustalenie uniemożliwia wnikliwą, a w konsekwencji prawidłową ocenę warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Podobnie wadliwa jest ocena dokonana przez Sąd I Instancji w zakresie wyznaczenia lokalizacji zabudowy równolegle do ulicy [...]. Choć z bezspornych ustaleń w przedmiotowej sprawie istotnie wynika, że w obszarze analizowanym występują zabudowania zarówno z dachem płaskim, dwuspadkowym czy wielospadowym, dogłębniejszego wyjaśnienia wymagało jednak, dlaczego organy zdecydowały o równoległym do ulicy usytuowaniu budynku usługowego, co nie jest elementem dominującym w obszarze analizowanym. Sąd I Instancji w zaskarżonym wyroku odnosząc się do tej kwestii poprzestał jedynie na zaaprobowaniu stanowiska organów administracji, iż argumentem wystarczający dla przyjętej lokalizacji inwestycji jest występowanie w analizowanym obszarze analogicznych rozwiązań, choć nie jedynych. Tymczasem, ustawodawca nakazał ustalanie parametru geometrii dachu "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym", a nie "odpowiednio do geometrii dachów występujących na części obszaru analizowanego".
Nie należy wprawdzie wykluczyć możliwości, iż ustalenie tego parametru wyłącznie na podstawie budynków o jednej z występujących w obszarze analizowanym funkcji będzie prawidłowe, tym niemniej musi to być poprzedzone wskazaniem, jakie prawidłowości występujące na całym obszarze analizowanym, związane z analizowanym parametrem, nakazują powiązać geometrię dachu w wybrany przez organ sposób. Co więcej, jak wskazuje się w orzecznictwie, nie jest wprawdzie wykluczone wprowadzanie elementów lub cech "nowych" lub "dotychczas rzadko występujących", jednak organ musi w takiej sytuacji wnikliwie i przekonująco uzasadnić, że takie "nowe elementy geometrii dachów" są właśnie adekwatne (odpowiednie) w świetle występujących cech zabudowy oraz istniejącego ładu przestrzenno-urbanistycznego i architektonicznego.
Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych przy ulicy [...] w [...], w obrębie numer [...], w którym to znajdują się działki należące do inwestora i z nimi bezpośrednio graniczących, jednak wydana względem niego decyzja o warunkach zabudowy znacznie różnicuje warunki zabudowy poprzez znacznie różne odległości, w jakich winny zostać posadowione budynki od ulicy [...]. W przypadku skarżącego jest to odległość 30 metrów, zaś dla działek inwestora 12 metrów. Podobnie jak chodzi o usytuowanie budynku (geometrię dachu). Dla skarżącego została ona ustalona w sposób równoległy do zabudowań, a dla inwestora w sposób równoległy do drogi publicznej.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracyjny nie tylko przepisów prawa materialnego, ale także przepisów procedury tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem nie oceniono wszechstronnie i z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, czy w okolicznościach niniejszej sprawy istniały przesłanki do wydania komentowanych warunków zabudowy dla inwestycji S. M., które nie realizują efektywnie zasady dobrego sąsiedztwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.
Niezasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi podstawę uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Ponadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawić w uzasadnieniu decyzji.
Sąd I instancji trafnie ocenił, że w toku postępowania organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu powodującym konieczność uwzględnienia skargi. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Przeprowadzając analizę urbanistyczną, organ uwzględniając treść § 3 rozporządzenia, w sposób niewadliwy wyznaczył obszar analizowany i dokonał ustaleń w zakresie parametrów zabudowy w tym obszarze. Organ w sposób szczegółowy omówił sporne w sprawie kwestie przebiegu linii zabudowy oraz geometrii dachu.
Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonując kontroli decyzji Kolegium w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, naruszył § 4 ust. 1-3 rozporządzenia.
Jak wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza natomiast inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Sąd I instancji trafnie zaakceptował stanowisko Kolegium, że stan faktyczny sprawy pozwalał na ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek objętych wnioskiem, budynki zlokalizowane są w odległości 20 m i 49 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...].
Nie istniała zatem możliwość wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia. Nie było również możliwości ustalenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Przedłużenie takiej linii zabudowy przebiegałoby już poza granicą działek objętych wnioskiem. Podzielić zatem trzeba stanowisko Kolegium, iż uwagi na charakter planowanej zabudowy i położenie przedmiotowych działek wyznaczyć należało linię zabudowy inną niż najdalsza w obszarze analizowanym (po południowej stronie ul. [...]) gdyż linia wyznaczona przez budynek, który znajduje się w większej odległości pominęłyby wnioskowany obszar. Dlatego linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] tj. 20m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...].
Niezasadne jest także stanowisko skarżącego kasacyjnie w zakresie naruszenia § 8 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie § 8 rozporządzenia polegać miało na zaakceptowaniu oceny organów administracji publicznej, iż błędne było ustalenie kierunku geometrii dachu równolegle do ulicy.
§ 8 rozporządzenia przewiduje, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Z przeprowadzonej analizy wynika, że istniejąca zabudowa realizowana jest zarówno równolegle do zabudowy sąsiedniej jak i równolegle do ul. [...]. Budynki usługowe dostępne z ul. [...] i zlokalizowane po stronie działki objętej wnioskiem, posadowione są w większości jako równoległe do ulicy. Na tej podstawie organ przyjął, że zabudowę można lokalizować równolegle do ul. [...], bowiem takie usytuowanie znajduje potwierdzenie w istniejącej zabudowie usługowej.
Nie sposób podważyć stanowisko organów administracji, że ustalona geometria dachu planowanej zabudowy nawiązuje do form istniejących, występujących w obszarze analizowanym. Przyjęte rozwiązanie nawiązuje do formy dominującej, w przypadku budynków usługowych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie § 8 rozporządzenia, co do zasady nie kwestionuje możliwości ustalenia geometrii dachu równolegle do ul. [...], wskazuje jednak, że ustalenie tego parametru wynikać musi z wnikliwej analizy i powinno zostać uzasadnione. Niemniej jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta forma geometrii dachu została w należyty sposób uzasadniona i znajduje pokrycie w dokonanej analizie urbanistycznej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.