Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 415/09

Uzasadnienie

Wojewoda Warmińsko - Mazurski pismem z dnia [...] lutego 2008 r., działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.) cofnął rekomendację dotychczasowemu przedstawicielowi Wojewody działającemu w Radzie Społecznej przy Szpitalu Powiatowym w Kętrzynie A. M., jednocześnie wyznaczając do pełnienia tej funkcji innego przedstawiciela - K. H. Następnie Wojewoda Warmińsko - Mazurski działając w trybie art. 87 w związku z art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) pismem z dnia [...] lipca 2008 r. wezwał Radę Powiatu w Kętrzynie do podjęcia uchwały odwołującej ze składu Rady Społecznej przy Szpitalu Powiatowym w Kętrzynie dotychczasowego przedstawiciela Wojewody i powołania nowego przedstawiciela w osobie K. H. W odpowiedzi na powyższe pismo Przewodnicząca Rady Powiatu pismem z dnia [...] września 2008 r. odmówiła wykonania wezwania Wojewody, powołując się przy tym na art. 45 ust. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, który stanowi, że Radę Społeczną powołuje i odwołuje podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, a więc w tym przypadku Rada Powiatu.

Wskazano również na dyspozycję art. 47 ww. ustawy stanowiącą, że skład Rady Społecznej i czas trwania jej kadencji określa statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a sposób zwoływania posiedzeń Rady Społecznej, tryb pracy i podejmowania uchwał określa Regulamin Rady Społecznej. Natomiast statut Szpitala Powiatowego w Kętrzynie w Rozdziale III zatytułowanym Organy i struktura organizacyjna, w § 19 pkt 3 określa kadencyjność rady. Wynika z niego, że kadencja Rady trwa cztery lata i upływa wraz z upływem kadencji organów samorządu terytorialnego, z tym że członkowie rady pełnią obowiązki do czasu powołania nowej Rady.

Wobec powyższego według Rady Powiatu odwołanie członka Rady Społecznej jest niemożliwe i musi ona wykonywać swoje funkcje w składzie, który został wybrany uchwałą Rady Powiatu. Według niej zaś Wojewoda nie ma kompetencji do powoływania i odwoływania członków Rady Społecznej, a tylko przedstawia kandydaturę swojego przedstawiciela do tej Rady.

W związku z powyższym Wojewoda Warmińsko - Mazurski wywiódł skargę na Radę Powiatu w Kętrzynie z powodu niewykonywania czynności nakazanych przepisami art. 45 ust. 8 w związku z art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Wojewoda działając w oparciu o art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) wniósł o nakazanie dokonania zmiany w składzie Rady Społecznej poprzez odwołanie dotychczasowego przedstawiciela Wojewody, czyli A. M. i powołanie w jego miejsce K. H. Wywodził, że ma interes prawny, a także uprawnienie z zakresu administracji publicznej wynikające z art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej do wskazania swego przedstawiciela do Rady Społecznej działającej przy Szpitalu Powiatowym w Kętrzynie.

Natomiast Rada Powiatu w Kętrzynie ma obowiązek powołania go do składu Rady Społecznej. Według Wojewody został on pozbawiony tego prawa poprzez brak działania Rady Powiatu w Kętrzynie, polegającego na niepodejmowaniu stosownej uchwały, uwzględniającej zmianę przedstawiciela Wojewody. W opinii strony skarżącej zachodzą zatem przesłanki określone w art. 87 ust. 1 i 4 w związku z art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym, ponieważ Rada Powiatu nie podejmując uchwały w sprawie zmiany przedstawiciela Wojewody w Radzie Społecznej szpitala, nie wykonuje czynności nakazanych prawem, tj. art. 45 ust. 8 w związku z ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Ponadto zdaniem strony skarżącej pism Przewodniczącej Rady Powiatu w Kętrzynie z dnia [...] września 2008 r. i [...] września 2008 r. nie można traktować jako stanowiska Rady, ponieważ Przewodnicząca Rady nie jest organem uprawnionym do rozpatrzenia wezwania Wojewody skierowanego do Rady Powiatu w Kętrzynie. Poza tym według skarżącego dyspozycja art. 45 ust. 1 ww. ustawy, który kształtuje skład rady i określa podmioty uprawnione do wskazania swoich przedstawicieli w tej radzie, nakłada na Radę Powiatu obowiązek powołania w skład Rady Społecznej przedstawiciela wskazanego z imienia i nazwiska przez Wojewodę. Według strony skarżącej z chwilą upływu kadencji poprzedniego Wojewody, obecny Wojewoda ma prawo desygnować swojego przedstawiciela do składu Rady Społecznej, który będzie reprezentował aktualne stanowisko Wojewody w tej Radzie. Natomiast brak możliwości zmiany swojego przedstawiciela w składzie rady czyni iluzoryczną możliwość wykonywania przez Wojewodę funkcji związanej z reprezentowaniem rządu.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Kętrzynie wniosła o jej odrzucenie bądź ewentualnie oddalenie. Organ poddał w wątpliwość legitymację Wojewody do złożenia przedmiotowej skargi, podnosząc, że nie miał on interesu prawnego do wywiedzenia takiej skargi na podstawie art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył stosowne orzecznictwo oraz wsparł się poglądami doktryny. Ponadto wskazano w odpowiedzi na skargę, że odpowiednio do art. 47 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, Rada Społeczna przy zakładach opieki zdrowotnej dla których organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego ma charakter kadencyjny, a jej kadencje określa statut zakładu opieki zdrowotnej. Stąd zdaniem Rady Powiatu przedstawiciel Wojewody w Radzie Społecznej oraz inni jej członkowie są jej uczestnikami na czas kadencji.

Według organu zarówno ustawa o zakładach opieki zdrowotnej, jak i Statut Szpitala Powiatowego w Kętrzynie rozróżnia pojęcia powoływania Rady Społecznej i wybierania przedstawicieli do tejże rady, zatem trudno przyjąć za zasadną interpretację Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, że samo wskazanie osoby przedstawiciela stanowi powołanie go do Rady Społecznej, bowiem nie są to pojęcia jednoznaczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 53/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na bezczynność Rady Powiatu w Kętrzynie w sprawie niedokonania zmian w składzie Rady Społecznej przy Szpitalu Powiatowym w Kętrzynie, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą wniesienia przez Wojewodę skargi był art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592). Zgodnie z art. 87 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Natomiast według art. 88 ust. 1 przepisy wspomnianego artykułu stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Uprawnienie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest analogicznym uprawnieniem do tego, które wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Odpowiednikiem zaś art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym w ustawie o samorządzie gminnym jest przepis art. 101 a. Wspomniane regulacje dają legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy bądź odpowiednio powiatu do sądu administracyjnego lub domagania się, by organ nadzoru wykonał niezbędne czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu lub gminy.

Sąd podzielił stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że legitymacja Wojewody do złożenia skargi do sądu administracyjnego wypływa z ustawy o samorządzie gminnym, ograniczając tę legitymację wyłącznie do zaskarżalności uchwał. Szczególne rozwiązanie przyjęte w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dopuszczające zaskarżenie do sądu administracyjnego niewykonania przez organ gminy czynności nakazanych prawem ograniczone jest legitymacją, którą ma tylko ten czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone bezczynnością organu gminy. Wojewoda do tego kręgu nie należy, jego legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego wypływa z ochrony interesu publicznego.

Dalej Sąd wywodził o obowiązującym systemie badania legalności uchwał. Jednym z elementów tego systemu to badanie legalności uchwały przez organ nadzoru, drugi to badanie legalności przez sąd administracyjny. Są to dwa odrębne elementy tego systemu, nie ma związków proceduralnych między środkami nadzoru służącymi organowi nadzoru, a skargą do sądu administracyjnego wnoszoną na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. To stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym dotyczyło rozwiązań przyjętych w ustawie o samorządzie gminnym ale należy je stosować również do ustalenia legitymacji procesowej podmiotu do wniesienia skargi w trybie art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie Sądu art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie dawał Wojewodzie podstawy prawnej do skutecznego wywiedzenia skargi w sprawie. Wojewoda działał jako organ nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego i rzecznik ochrony interesu publicznego, nie zaś jako podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a to oznacza, że nie miał legitymacji do złożenia skargi na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nawet gdyby przyjąć, że Rada Powiatu narusza prawo nie powołując jego przedstawiciela do Rady Społecznej.

Ustawa o samorządzie powiatowym stanowi, że Prezes Rady Ministrów oraz Wojewoda są organami nadzoru w stosunku do organów samorządu terytorialnego. W odniesieniu do powiatu zakres kompetencji nadzorczych organów nadzoru został określony w Rozdziale 8 (Nadzór nad działalnością powiatu) ustawy o samorządzie powiatowym. Z zapisów tych wynika, że organy nadzoru dysponują licznymi środkami nadzorczymi w odniesieniu do działalności powiatu.

W ustawie o samorządzie powiatowym przewidziano na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy, że starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Organ nadzoru może również orzec o nieważności uchwały organu powiatu w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (art. 79 ust. 1 wspomnianej ustawy), a po tym terminie wywieść skargę do sądu administracyjnego. Ponadto w razie powtarzającego się naruszenia przez radę powiatu Konstytucji lub ustaw, Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów może w drodze uchwały rozwiązać radę powiatu (art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy). W razie nie rokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy powiatu, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy powiatu i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru zarządu przez radę kolejnej kadencji (art. 84 ust. 1 wspomnianej ustawy).

Natomiast zgodnie z art. 85a ust. 1 ww. ustawy jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 29 ust. 6, oraz art. 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z członkiem zarządu powiatu, sekretarzem powiatu, skarbnikiem powiatu, kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego powiatową osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 85a ust. 2 ustawy).

Jak wynika z powyższego kompetencje nadzorcze Prezesa Rady Ministrów i Wojewody w stosunku do działalności powiatu zostały ściśle określone i wymienione, a ich zastosowanie nie może budzić wątpliwości. W każdym z przywołanych przepisów ustawodawca posługuje się - przy opisie środka nadzorczego - nomenklaturą taką jak Wojewoda czy też organ nadzoru. Ustawa ta natomiast nie daje Wojewodzie uprawnień do wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 i 88 ustawy o samorządzie powiatowym, a trybów wnoszenia skarg przez organ nadzoru i inne podmioty nie można stosować zamiennie.

W art. 87 ust. 1, który posłużył jako podstawa do wywiedzenia przedmiotowej skargi, znajduje się określenie "każdy". Trudno zatem uznać, że także na podstawie art. 87 ust. 1 to właśnie wojewodzie przyznano kolejny środek nadzorczy w stosunku do organu powiatu. Z pewnością też niewykonanie czynności przez Radę Powiatu, do której wykonania wzywał Wojewoda nie sposób zakwalifikować jako naruszenie jego ściśle określonego interesu prawnego lub uprawnienia. Jak już wcześniej wspomniano w przywołanym przepisie chodzi o naruszenie konkretnych praw podmiotowych obywateli lub innych podmiotów, nie zaś organów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu wskazany przepis skierowany został do podmiotów (obywateli), którym nie przysługują takie kompetencje nadzorcze jak Wojewodzie, a wobec których działania organów powiatu bądź brak takiego działania może wkraczać w sferę ich interesów prawnych i naruszać konkretne przepisy prawne ich dotyczące.

Okoliczności, że Wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego nie zmieniają wymienione przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej uprawniające Wojewodę do wskazania swojego przedstawiciela do Rady Społecznej działającej przy szpitalu. Sąd podzielił stanowisko, że obecność przedstawiciela Wojewody w Radzie Społecznej wzmacnia jego rolę jako organu nadzorczego i kontrolującego zakład. Sąd wskazał, że żaden przepis nie wyłącza kompetencji Wojewody do zbadania legalności uchwały Rady Powiatu w przedmiocie ustalenia składu Rady Społecznej działającej przy szpitalu w oparciu o przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Z tego faktu także wynika, że Wojewoda w sprawie działa, jako organ nadzoru.

Brak legitymacji Wojewody do wniesienia skargi powodował, że Sąd nie mógł rozstrzygnąć sporu odnoszącego się do kwestii powołania wskazanej przez Wojewodę osoby do Rady Społecznej Szpitala. Sąd wskazał, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa o samorządzie powiatowym nie zawierają przepisu, który dawałby możliwość sądowi nakazania Radzie Powiatu podjęcia uchwały o określonej treści. Z art. 88 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika jedynie, że w przypadkach, o których mowa w art. 88 ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu. W oparciu o ten przepis Sąd mógłby, więc jedynie nakazać Wojewodzie podjęcie niezbędnych czynności, nie ma zaś uprawnień do nakazywania podjęcia uchwały o określonej treści Radzie Powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wobec braku legitymacji do wniesienia skargi przez Wojewodę na podstawie art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Wojewoda Warmińsko - Mazurski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię:
2. - art. 45 ust. 8 i art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, iż odmowa zmiany przedstawiciela Wojewody w Radzie Społecznej przy Szpitalu Powiatowym w Kętrzynie nie stanowi naruszenia interesu prawnego i uprawnienia Wojewody;
3. - art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, iż Wojewoda nie posiada interesu prawnego i uprawnienia do złożenia skargi na bezczynność Rady Powiatu w przedmiocie odwołania dotychczasowego przedstawiciela Wojewody do Rady Społecznej przy Szpitalu Powiatowym w Kętrzynie i powołania w jego miejsce K. H. i w związku z tym nie ma legitymacji prawnej do wystąpienia do sądu ze skargą na bezczynność Rady Powiatu w Kętrzynie.
4. 2) naruszeniu prawa procesowego: art. 149 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarga wniesiona przez Wojewodę na bezczynność Rady Powiatu w przedmiocie niedokonania zmiany przedstawiciela Wojewody w Radzie Społecznej przy Szpitalu Powiatowym w Kętrzynie nie podlega kontroli sądowej co stanowi podstawę do oddalenia skargi.

Na tej podstawie wnosił o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i o nakazanie dokonania zmiany w składzie Rady Społecznej przy Szpitalu Powiatowym w Kętrzynie poprzez odwołanie ze składu Rady Społecznej dotychczasowego przedstawiciela Wojewody Warmińsko - Mazurskiego A. M. i powołanie w jego miejsce K. W. H,
2. 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że nie można podzielić stanowiska Sądu, że w sprawie Wojewoda nie występuje jako podmiot, którego interes prawny i uprawnienie zostały naruszone bezczynnością Rady Powiatu w Kętrzynie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. Wywodzi swój interes prawny z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym. Dotyczy on bowiem uprawnień Wojewody z zakresu administracji publicznej wynikających z art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej do desygnowania do składu Rady Społecznej swego przedstawiciela oraz obowiązku Rady Powiatu wynikającego z art. 45 ust. 8 w związku z art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. a powołania tego przedstawiciela do Rady Społecznej. W niniejszej sprawie Wojewoda nie występuje ze skargą jako organ nadzoru nad działalnością gminną, lecz jako podmiot, którego interes prawny i uprawnienie wynikające z wyżej cyt. art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej zostało naruszone wskutek niewykonywania przez Radę Powiatu czynności nakazanych prawem.

Przez to, że Wojewoda jest również organem nadzoru nad działalnością gminną, nie może być pozbawiony uprawnień wynikających z innych ustaw i konkretnych przepisów materialnych, gdy jego interes prawny lub uprawnienie są naruszane bądź to uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej bądź w przypadku niewykonywania przez organ powiatu czynności nakazanych prawem - jak w niniejszej sprawie.

Wywodzono też, że nie można uznać za zasadne stanowisko Sadu, że sprawa nie mieście się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowej. Stosownie bowiem do art. 149 obecnie obowiązującej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przedmiotowa sprawa mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 4, o którym mowa w art. 149, ponieważ dotyczy bezczynności organu w sprawie, o której mowa w pkt 4 - inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i pkt 8 - bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a.

Niewątpliwie powołanie do Rady Społecznej Szpitala przedstawiciela Wojewody podlega kontroli sądowej działalności administracji publicznej jako - wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 - inne czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem przedmiotowa sprawa podlega kontroli sądowej, ponieważ mieści się w katalogu spraw obejmujących kontrolę działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne wymienionych w art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Błędna wykładnia art. 3 § 2 pkt 4 ustawy była przyczyną niesłusznego oddalenia skargi Wojewody.

Powiat Kętrzyński wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz Powiatu Kętrzyńskiego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 145 poz. 1592 ze zm.) nie jest zasadny. Zgodnie z art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Według art. 88 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym "Przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich". Zgodnie z uchyloną ustawą z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), jak i obecnie obowiązującej ustawie z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) wojewoda jest organem rządowej administracji zespolonej.

Jako organ administracji publicznej nie ma przyznanej osobowości prawnej, co nie oznacza, że nie ma zdolności prawnej w zakresie praw i obowiązków jeżeli wynika to z regulacji materialnoprawnej. Oznacza to, że może być podmiotem praw lub obowiązków, jeżeli wynika to z przepisów materialnego prawa administracyjnego. Stanowi o tym art. 29 kodeksu postępowania administracyjnego, według którego "Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej". Nie dotyczy to oczywiście spraw, w których wojewodzie jako organowi administracji publicznej przysługuje kompetencja do wykonywania administracji publicznej w formach prawnych przewidzianych w normach prawa ustrojowego, normach prawa materialnego, czy normach prawa procesowego. Realizacji kompetencji z zakresu administracji publicznej nie można przypisać ani charakteru interesu prawnego ani uprawnienia. Wykonywanie przez wojewodę kompetencji z zakresu administracji publicznej jest wykonywaniem zadań, dla których organ ten został powołany.

Należy wskazać na podstawową różnicę pomiędzy administracją rządową a samorządem terytorialnym. Zgodnie z art. 15 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej". Art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Konsekwencją wykonywania przez samorząd terytorialny przyznanych przepisami prawa zadań jest przyznanie ochrony sądowej samodzielności. Realizacją konstytucyjnie chronionej samodzielności samorządu terytorialnego jest przyznanie prawa skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 85 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym). Takie rozwiązanie prawne nie jest przyjęte w zakresie administracji rządowej.

W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie wywiódł, że w zakresie ustawowych kompetencji nie można wyprowadzać interesu prawnego lub uprawnienia, które dałoby podstawę do wyprowadzenia legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wyprowadził wykładnię art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 45 ust. 8 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 13, poz. 89 ze zm.) w związku z art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym. Art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. a powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przyznaje wojewodzie kompetencję do kształtowania składu rady społecznej działającej przy publicznych zakładach opieki zdrowotnej utworzonych przez organy gminy, powiatu lub samorządu województwa. W razie gdy organy samorządu terytorialnego naruszają Konstytucję lub ustawy organy nadzoru mają przewidziane środki nadzorcze w ustawach samorządowych, których zastosowanie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku gdy organ nadzoru z uwagi na upływ terminu nie może stwierdzić nieważności uchwały służy mu skarga do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym).

W zakresie w jakim wojewodzie służą kompetencje nadzorcze nie ma legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym nie daje podstaw do wyprowadzenia legitymacji do złożenia skargi w zakresie kompetencji do wykonywania administracji publicznej przez wojewodę.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 149 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przepisów tych nie stosował, orzekając o braku legitymacji do złożenia przez Wojewodę Warmińsko - Mazurskiego skargi do sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.