Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 415/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 867/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...]., znak: WOB.7721.30.2020.PBRZ.GTWO, z dnia [...] czerwca 2020 r. którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – P. z dnia [...] grudnia 2019 r. ([...]), odmawiającą, na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), M. Sp. z o.o. jako właścicielowi nieruchomości położonej przy ul. W. [...] i J. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] P. wydania nakazu rozbiórki nieużytkowanego i nienadającego się do remontu, odbudowy lub wykończenia zespołu budynków zlokalizowanych przy ul. W. [...] i J. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] P., i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. ([...]), na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – P. odmówił M. Sp. z o.o. wydania nakazu rozbiórki nieużytkowanego i nienadającego się do remontu, odbudowy lub wykończenia zespołu budynków zlokalizowanych przy ul. W. [...] i J. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] P., będącego własnością tej Spółki, z uwagi na negatywne stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w sprawie wydania zgody na rozbiórkę przedmiotowego zespołu budynków.

W dniu 2 września 2019 r. do PINB w K. P. wpłynęło pismo Spółki dotyczące stanu technicznego budynku położonego przy ul. J. [...] i W. [...] w K. oraz wniosek o przeprowadzenie kontroli w terenie celem ustalenia stanu faktycznego. W załączeniu została przedłożona ekspertyza techniczna dotycząca oceny stanu technicznego zespołu budynków zlokalizowanych przy ul. W. [...] i J. [...] w K., autorstwa rzeczoznawcy budowlanego pana A. B..

Organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w trybie art. 67 ustawy Prawo budowlane, w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, mogącego stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, powodującego swym wyglądem oszpecenie otoczenia.

W dniu 30 września 2019 r. przy udziale przedstawicieli właściciela nieruchomości oraz przedstawiciela [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. przeprowadzono rozprawę administracyjną i oględziny na terenie ww. nieruchomości. Ustalono, że obiekty położone przy ul. W. [...] i J. [...] w K. znajdują się w granicach obszaru pomnika historii -"K. historyczny zespół Miasta", ustalonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie zasad użytkowania i ochrony przestrzeni publicznej historycznego zespołu Miasta K. (z późn. zm.) oraz położone są na terenie układu urbanistycznego dawnego miasta P., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji z dnia [...] października 1981 r., a nadto przedmiotowy zespół budynków jest wpisany na listę nieruchomości będącej w ewidencji miejskiego konserwatora zabytków K..

Przedmiotowa zabudowa składa się z zespołu budynków pełniących niegdyś funkcje mieszkalno- usługowe. Przez lata obiekty były przebudowywane. Powstałe w okresie XVIII do połowy XX wieku, stanowią zwartą zabudowę składającą się z 7 obiektów. Stan budynków w ramach oceny wizualnej jest nieodpowiedni oraz może zagrażać bezpieczeństwu i zdrowiu oraz życiu ludzi przebywających w otoczeniu obiektów, a także zagrażają one mieniu tj. pojazdom pozostawionych przy chodniku na ulicach J. i W.. Stan stropów, więźby dachowej, ścian, fundamentów jest nieodpowiedni i wątpliwy. Widoczne są liczne zacieki, pęknięcia i zarysowania, zagrzybienia ścian od strony wnętrza jak i na zewnątrz, a nadto ugięcia stopów, zmurszałe tynki oraz elementy konstrukcyjne ścian i stropów. Dach jest nieszczelny wraz odspajającymi się elementami połaci dachowej, orynnowania oraz pasa podrynnowego i gzymsów. Ściany wykonane są z elementów mieszanych tj. cegła i kamień z widocznymi zaciekami i wykwitami pleśni i innej grzybni. Widoczna jest degradacja elementów konstrukcyjnych drewnianych oraz murowanych. Wyczuwalny jest zapach stęchlizny i wilgoci. Aktualny stan techniczny budynku wskazuje stan przedawaryjny.

Prowadzone przez organ czynności wykazały, że zespół budynków nie nadaje się do remontu i aktualnie zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia oraz mienia i właściciel chce podjąć się w trybie pilnym rozbiórki przedmiotowego zespołu budynków. Pełnomocnik właściciela nieruchomości przedstawił opracowanie pn. "Ekspertyza konstrukcyjna stanu technicznego budynku przy ul. J. [...] i W. [...] w K., branża konstrukcyjna" z 2018 r. Z opracowania tego wynika, że opiniowane budynki w chwili obecnej wyłączone są z użytkowania i narażone są na zmienne warunki wilgotności względnej powietrza wewnątrz pomieszczeń oraz zmiennej temperatury w wyniku czego dochodzi do przyspieszonego procesu degradacji poszczególnych elementów oraz obniżenia cech wytrzymałościowych elementów wsporczych. Budynki są nieogrzewane co w połączeniu z niesprawną wentylacją pomieszczeń doprowadziło do nieodwracalnych skutków manifestujących się odspojeniami warstw tynku od murowanej struktury ścian i sklepień i destrukcją tynków.

Analiza statyczno-wytrzymałościowa wykazała brak wymaganej nośności elementów wsporczych więźby dachowej oraz braki wymaganej sztywności giętnej dla belek stropowych i układu więźby dachowej. Analiza zasolenia i zawilgocenia murowanych ścian w poziomie parteru wykazała, że w wykonanych profilach zawilgocenia ścian w przeważającej większości przekroczone są dopuszczalne wskaźniki zawilgocenia ścian oraz przekroczone są dopuszczalne wskaźniki zasolenia dla azotanów, siarczanów i chlorków.

Organ I instancji na podstawie art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego w dniu 10 października 2019 r. (drogą elektroniczną) wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. o uzgodnienie w zakresie możliwości dokonania rozbiórki ww. obiektów. W piśmie z dnia 14 listopada 2019 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. negatywnie zaopiniował rozbiórkę obiektów przy ul. J. [...] i W. [...]. Organ podał, że przedmiotowe budynki stanowią, jako kompleks budynków, historycznie ukształtowany zespół urbanistyczny. Wymagają one przeprowadzenia w trybie pilnym prac remontowych i zabezpieczających, a ich rozbiórka jest niedopuszczalna z konserwatorskiego stanowiska.

Mając na uwadze powyższe oraz treść przepisu art. 67 ust 2, 3 i 4 Prawa budowlanego organ I instancji odmówił wydania nakazu rozbiórki nieużytkowanego i nienadającego się do remontu, odbudowy lub wykończenia ww. zespołu budynków.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. sp. z o. o. z siedzibą w W., podnosząc, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego co powinno skutkować wydaniem nakazu rozbiórki. Podkreślono, że stanowisko organu konserwatorskiego zostało zajęte po terminie do tego przewidzianym a zatem w przedmiotowej sprawie nastąpiło tzw. milczące uzgodnienie, o którym mowa w art. 67 ust. 4 Prawa budowlanego. Wobec tego bezzasadna była odmowa wydania nakazu rozbiórki. Organ konserwatorski poinformował PINB o swojej opinii zamiast wydać w tym zakresie postanowienie zgodnie z art.106 § 5 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...]., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 K.p.a. i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wskazał, że organ I instancji naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego w tym przepisy K.p.a. jak i zasady przepisów prawa materialnego.

Organ odwoławczy stwierdził, że prowadząc postępowanie "w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu" organ zobowiązany był ustalić, na podstawie jakiej normy prawnej powinno dojść do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie. W tym względzie, mając także na uwadze wniosek inwestora o przeprowadzenie kontroli w związku z istotnym zagrożeniem życia i mienia spowodowanym złym stanem technicznym budynku, organ winien był podjąć wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy istnieją przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie art. 66 Prawa budowlanego mając na uwadze zebrane dowody w sprawie złego stanu technicznego, zagrażającego bezpieczeństwu ludzi lub mienia.

Z dokumentacji zebranej w aktach sprawy wynika, że do wniosku M. Sp. z o.o. dołączyła Ekspertyzę techniczną opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. A. B., z której wynika, że obecny stan techniczny należy uznać za zły (stopień zużycia 100%). Zatem obiekty te z punktu widzenia oceny technicznej należy uznać za nieużyteczne. W opinii autora niniejszej ekspertyzy, "odtworzenie budynku do stanu pierwotnego w świetle oceny złego stanu technicznego i funkcjonalnego jest całkowicie nieuzasadnione finansowo". Jednocześnie autor ekspertyzy wskazuje, że - "utrzymanie budynków w obecnym stanie bez podjęcia innych działań nie jest wskazane z uwagi na fakt, że postępująca degradacja uszkodzonych elementów w niedługim czasie może doprowadzić do wystąpienia stanu katastrofy budowlanej co wiązałoby się z bezpośrednim zagrożeniem zdrowia życia osób przebywających w obrębie tej nieruchomości. Występuje realne zagrożenie dla okolicznych mieszkańców sąsiadujących budynków z powodu niezachowania bezpieczeństwa pożarowego". W świetle przytoczonych faktów według oceny rzeczoznawcy przedmiotowy budynek kwalifikuje się do rozbiórki.

Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli stan techniczny obiektu wymaga niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, na co wskazuje materiał dowodowy zebrany w sprawie, PINB winien był rozważyć zastosowanie art. 69 Prawa budowlanego, tj. zapewnić na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Z treści ww. przepisu nie wynika, aby zastosowanie nałożonego w nim na organ obowiązku podjęcia, na koszt właściciela lub zarządcy, działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia było uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia na właściciela lub zarządcę obowiązku na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Przesłanki którymi kieruje się organ nakładając obowiązek usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 66 ww. ustawy różnią się od przesłanek zastosowania art. 69 ust. 1 tej ustawy.

W art. 66 ust. 1 pkt 1 mowa jest o sytuacji, gdy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, a więc gdy zagrożenie to jest jedynie potencjalne. Natomiast w art. 69 ust. 1 mowa jest o istniejącym, realnym zagrożeniu, niebezpieczeństwie dla ludzi lub mienia, które uzasadnia podjęcie natychmiastowych działań zabezpieczających. Prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania nakazu w oparciu o przepis art. 66 Prawa budowlanego w żaden sposób nie uniemożliwia zastosowania przez organ art. 69 tej ustawy, jeżeli wystąpią wskazane w tym przepisie przesłanki.

Zdaniem MWINB, przedłożona ekspertyza techniczna jak i dokonane przez PINB oględziny w sposób niebudzący wątpliwości wykazały, że budynki powodują realne obawy co do możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej, co niewątpliwie "może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Spółka w żaden sposób nie kwestionowała powyższych ustaleń, a wręcz potwierdzała stanowisko rzeczoznawczy, że stan budynku jest na tyle zły, że nadaje się on tylko do rozbiórki. Zatem organ I instancji miał podstawy do wydania stosownej decyzji określającej sposób zabezpieczenia budynków przed katastrofą.

Nieodpowiedni stan obiektu pozostał bez interwencji organu nadzoru budowlanego tylko z tego powodu, że właściciel oczekiwał na wydanie przez ten organ decyzji o jego rozbiórce. Według MWINB zasadnym było w pierwszej kolejności nałożenie decyzją na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Po dokonaniu oględzin, w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 30 września 2019 r i 2 października 2019 r., właściciel przedmiotowego obiektu oświadczył – że zespół budynków nie nadaje się do remontu i aktualnie zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia oraz mienia, w związku z czym właściciel chce podjąć się działaniom rozbiórki przedmiotowych budynków.

W piśmie z dnia 2 września 2019 r. M. sp. z o.o., stanowiącym niejako asumpt do wszczęcia postępowania z urzędu przez organ I instancji wskazała, że prowadziła roboty przygotowawcze do prac remontowych pokrycia dachowego budynku. Jednocześnie, jak wynika z tego pisma, wykonano opinie techniczne obiektów i na ich podstawie stwierdzono, że "w obecnym stanie technicznym nie ma uzasadnienia ekonomicznego prowadzenia prac remontowych". Organ odwoławczy zaznaczył, że przydatność obiektu budowlanego do remontu, odbudowy lub wykończenia powinna być oceniona w kategoriach technicznych, a nie ekonomicznych. Podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być uznanie, że jego remont, odbudowa lub wykończenia są nieopłacalne.

Dalej stwierdzono, że organ I instancji nie mógł prowadzić postępowania na wniosek inwestora w trybie art. 67 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja rozpatruje wniosek, co jest sprzeczne z przyjętą w zawiadomieniu zasadą postępowania z urzędu. Podjęta w sprawie decyzja o odmowie nakazu rozbiórki obiektów nie zakończyła wszczętego postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. J. [...] i W. [...].

Zasadą jest, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy jego rozbiórkę i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia - art. 67 ust. 1 Prawa budowanego. Jednak przepisu ust. 1 nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Natomiast w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję organ wydaje po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (art. 67 ust. 3 Prawa Budowlanego). Wojewódzki Konserwator Zabytków ma obowiązek zająć stanowisko w terminie 30 dni, a jego niezajęcie w tym terminie uznaje się za uzgodnienie. Zgodnie z pismem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 14 listopada 2019 r. organ ten - "negatywnie opiniuje rozbiórkę wskazanych we wniosku obiektów przy ul. J. [...]/W. [...] w K.".

Organ zauważył, że przedmiotowe obiekty znajdują się na obszarze stanowiącym strefę ochrony konserwatorskiej, zatem objęte są taką ochroną. Według rejestru zabytków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków wg. stanu na lipiec 2019 r. przedmiotowe budynki ul. J. [...] i W. [...] znajdują się w tym rejestrze pod pozycją [...] (k. nr 82 akt PINB). Wydanie decyzji możliwe było zatem dopiero po uzyskaniu takiego uzgodnienia.

W niniejszej sprawie pismo PINB stanowiące wniosek o zajęcie stanowiska w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego zespołu obiektów z dnia 9 października 2019 r., zostało wysłane do WUOZ drogą elektroniczną 10 października 2019 r. Zatem 30 dniowy termin określony w ust 4 art. 67 Prawo budowlane (uwzględniając dzień ustawowo wolny - 11 listopada 2019 r.) upłynął z końcem 12 listopada 2019 r. Zawiadomienie WUOZ o niezałatwieniu sprawy w terminie wpłynęło na dziennik podawczy organu I instancji 18 listopada 2019 r. (k. nr 164 akr PINB). Także pismo WUOZ będące stanowiskiem w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego zespołu obiektów wpłynęło na dziennik podawczy PINB 18 listopada 2019 r. (k. nr 165 akt PINB). W materiale dowodowym przekazanym przez PINB, znajdują się kolorowe fotografie dokumentów znajdujących się w aktach WUOZ potwierdzające datę 18 listopada 2019 r. jako datę złożenia na dziennik podawczy organu I instancji pism z dnia 12 listopada 2019 r. i z 14 listopada 2019 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie dochował więc określonego w ust. 4 art. 67 Prawa budowlanego 30 dniowego terminu na zajęcie stanowiska.

Wydanie po terminie negatywnej opinii uznać należy jako nie zajęcie stanowiska. Także formę wydania uzgodnienia należy uznać jako niezgodną z przepisami art. 106 § 5 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 106 § 5 K.p.a. zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Organ zauważył, że jest mu wiadomym z urzędu, że WUOZ w K. prowadził postępowanie administracyjne na wniosek M. sp. z o.o. w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego na rozbiórkę sześciu budynków na działce nr [...] obr. [...] P. oraz muru granicznego znajdującego się w granicy działek nr [...] oraz 98 obr. [...] P. przy ul. J. [...] i W. [...] oraz budową w ich miejsce budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na części parteru. Powyższe postępowanie zostało zakończone wydaniem przez WUOZ w K. decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. odmawiającej pozwolenia konserwatorskiego na rozbiórkę wnioskowanych obiektów. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] listopada 2019 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien zakończyć postępowanie w trybie art. 66 Prawa budowlanego, mając na względzie zły stan techniczny przedmiotowych budynków zagrażający zdrowiu i życiu ludzkiemu. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wyjaśniono, że organ I instancji wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, a nie w sprawie rozbiórki na podstawie art. 67 Prawa budowlanego nie miał podstaw prawnych do występowania do WUOZ w K. o zajęcie przez ten organ stanowiska na podstawie art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła M. sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie, art. 66 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie wszczętej i prowadzonej na podstawie art. 67 ust. 1 ww. ustawy, niezasadne zobowiązanie na podstawie art. 138 § 2 zdanie drugie i § 2a K.p.a. organu l instancji do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego w którego trybie nie było prowadzone postępowanie; art. 139 w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na uwadze stosowne przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące rozpoznawania sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stwierdził, że punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA).

Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał podstawy legitymujące do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Postępowanie administracyjne wszczęte zostało z urzędu, a nie na wniosek (por. zawiadomienie – k.20 akt adm.). Tak wszczęte postępowanie nie może zakończyć się decyzją odmawiającą nałożenia obowiązku lub przyznania uprawnienia, ponieważ nie ma podmiotu, który takiego rozstrzygnięcia się domaga. W razie stwierdzenia braku przesłanek do zastosowania normy prawnej, na podstawie której z urzędu wszczęto postępowanie, winna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Z tego więc punktu widzenia decyzja organu I instancji była wadliwa, choć nie ta wada uzasadniała jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd uznał, że decydujące znaczenie miał tu przedmiot wszczętego postępowania. Według Sądu rację miał organ odwoławczy twierdząc, że przedmiot ten został określony jednoznacznie jako "nieodpowiedni stan techniczny obiektu, mogący stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życie ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, powodujący swym wyglądem oszpecenie otoczenia" i tego przedmiotu winno dotyczyć i postępowanie wyjaśniające, i rozstrzygnięcie. Nie ma wątpliwości, że przytoczony wyżej opis odpowiada hipotezie normy zawartej w art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. 2019/1186). Organ I instancji gromadził materiał dowodowy w zakresie zarówno tak określonego przedmiotu, jak i w zakresie przesłanek z art. 67 Prawa budowlanego, po czym wydał decyzję dotyczącą tylko rozbiórki.

Sąd uznał za oczywiste, że tak przeprowadzone postępowanie dotknięte jest wadą powodującą konieczność jego powtórzenia z udziałem stron świadomych istoty sprawy. Organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie w zakresie, w jakim zostało ono wszczęte i w tym zakresie sprawę zakończyć. Ma to także znaczenie dla zachowania praw stron. Przede wszystkim zaś sprzeczność pomiędzy przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania a przedmiotem rozstrzygnięcia powoduje niepewność co do zakresu sprawy rozstrzygniętej, co jest stanem niedopuszczalnym.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie naruszył normy art. 139 K.p.a.. Zasadniczo zaskarżona decyzja podyktowana została uchybieniami formalnymi, których dopuścił się organ I instancji i nie przesądza merytorycznego rozstrzygnięcia. Wynikający zaś z art. 139 K.p.a. zakaz reformationis in peius mógłby zostać naruszony przez organ odwoławczy wyłącznie wtedy, gdyby podjęto rozstrzygnięcie merytoryczne. Nie znajduje on zastosowania w przypadku decyzji kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r. II OSK 555/19).

Według Sądu żaden z zarzutów sprzeciwu nie był uzasadniony. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a jej uchylenia nie mogłyby usprawiedliwiać intencje, w których wnoszący obecnie sprzeciw zainicjował postępowanie administracyjne.

Z powyższych powodów Sąd I instancji, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. sprzeciw oddalił.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; opubl. tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), tj.:
2. a. naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 i art. 138 § 2 (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.; dalej: "K.p.a."), poprzez nieuzasadnione oddalenie sprzeciwu będące następstwem wadliwej kontroli akt sprawy administracyjnej i przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy dostatecznie wykazał i uzasadnił konieczność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., gdy w istocie nie miało to miejsca, a zarzuty MWINB wobec decyzji organu I instancji opierały się na błędnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego;
3. b. naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu i niezasadne oddalenie sprzeciwu, pomimo braku wystąpienia przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., gdyż decyzja organu I instancji nie zapadła z naruszeniem przepisów istotnych w kontekście możliwości wydania decyzji kasacyjnej, został zebrany pełny materiał dowodowy i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie;
4. c. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 64e, art. 151a § 2 P.p.s.a. i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku pełnej oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. wykazania jakie naruszenia postępowania miały miejsce przy wydaniu decyzji organu I instancji, brak wskazania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia w tym zakresie, przez co zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej;
5. d. naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 139 i art. 138 § 2 i 2a K.p.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie sprzeciwu z uwagi na dokonanie błędnej wykładni art. 139 K.p.a., wedle której wynikający z tego przepisu zakaz reformationis in peius mógłby zostać naruszony przez organ odwoławczy wyłącznie wtedy, gdyby podjęto rozstrzygnięcie merytoryczne, podczas gdy zgodnie z aktualną treścią art. 138 § 2 i 2a K.p.a. decyzja kasacyjna powinna zawierać szerokie wskazania co do dalszego postępowania oraz wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które mogą być niekorzystne dla strony skarżącej, a będą wiązać organ I instancji, przy czym zarzucane naruszenie doprowadziło do oddalenia sprzeciwu od decyzji która zawiera takie wskazania i narusza art. 139 K.p.a.;
6. e. w konsekwencji powyższego, naruszenie art. 151a § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo niezasadnego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy;
7. 2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.:
8. a) art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: "p.b.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, która dotyczy zastosowania art. 67 ust. 1, 3 i 4 p.b.;
9. b) art. 67 ust. 3 p.b. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu, wyrażające się w zaakceptowaniu treści zaskarżonej decyzji MWINB, która nakazuje organowi I instancji "uwzględnianie" decyzji organów ochrony zabytków zapadłych w odrębnych sprawach o innym przedmiocie, co nie znajduje podstawy prawnej, gdy art. 67 ust. 3 p.b. stanowi samodzielną i wyłączną regulację udziału organów ochrony zabytków w sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę, o której mowa w art. 67 ust. 1 p.b., wyłączającą w szczególności zastosowanie art 39 p.b.

Mając na uwadze tak postawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. i art. 151a § 1 P.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca kasacyjnie wystąpiła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo strona wnosi o rozważenie możliwości zastosowania art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w celu pozyskania uchwały rozstrzygającej poważne wątpliwości dotyczące interpretacji art. 139 K.p.a. w zakresie następującego zagadnienia prawnego:

"Czy wynikający z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) zakaz reformationis in peius może być naruszony przez organ odwoławczy poprzez wydanie decyzji, która zgodnie z art. 138 § 2 zdanie drugie i § 2a ww. ustawy zawiera niekorzystne dla strony odwołującej się wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, lub niekorzystne dla strony odwołującej się wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa ?".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca kasacyjnie podnosi, że w rozpatrywanej sprawie zarówno MWINB jak i Sąd I instancji błędnie ustaliły, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte i było prowadzone w przedmiocie wskazanym w art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 p.b. Podstawą tego ustalenia było sformułowanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez organ I instancji (k. 20 akt administracyjnych).

Powyższe jest efektem powierzchownej analizy akt sprawy i skrajnie formalistycznego podejścia, z którymi nie można się zgodzić. Rzetelna analiza akt sprawy bowiem dowodzi, że postępowanie dotyczyło zasadności zastosowanie art. 67 p.b.

Podkreślenia wymaga, iż postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o jednoznacznej treści (pismo z dnia 2 września 2019 r., k. 18 akt PINB). Skarżąca przedłożyła organowi I instancji dokumenty przemawiające za tym, że przedmiotowe budynki są nieużytkowanie i nie nadają się do remontu, odbudowy lub wykończenia i sformułowała wniosek o zastosowanie art. 67 ust. 1 p.b.

Dalszy tok postępowania ściśle odpowiadał wskazaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043; dalej: "rozp. ws. rozbiórek"). Jest to akt prawny wydany na podstawie art. 72 ust. 1 p.b. regulujący szczegółowy przebieg postępowania w sprawie rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego. § 2 rozp. ws. rozbiórek stanowi, że: "Przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ:

1. 1. ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego;
2. 2. dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu;
3. 3. przeprowadza rozprawę."

Stosownie do pkt 1, przyczyny niewykonania przez skarżącego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektów budowlanych zostały ustalone na podstawie pisma skarżącego z dnia 2 września 2019 r. wraz z załącznikami. Dodatkowe czynności organu nie były na tym etapie potrzebne.

Następnie PINB zarządził przeprowadzenie oględzin przedmiotowych obiektów budowlanych, stosownie do § 2 pkt 2 rozp. ws. rozbiórek (zob. protokół oględzin z dnia 30 września 2019 r., który zgodnie z przepisem rozporządzenia potwierdza przeprowadzenie oględzin w sprawie "stanu technicznego"). Ekspertyza techniczna, na żądanie organu, została złożona do akt PINB (k. 37-78).

Zgodnie z 2 pkt 3 rozp. ws. rozbiórek, PINB przeprowadził rozprawę administracyjną w dniach 30 września 2019 r. i 2 października 2019 r.

Kolejną czynnością było wystąpienie do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie rozbiórki, zgodnie z art. 67 ust. 3 p.b. Konserwator uchybił terminowi 30 dni na dokonanie uzgodnienia, dlatego należało w sprawie przyjąć fikcję (milczącego) uzgodnienia (art. 67 ust. 4p.b. - okoliczność niesporna, zob. s. 7 akapit 3 decyzji MWINB).

Co do meritum postępowanie w sposób jednoznaczny było zatem prowadzone w przedmiocie zastosowania art. 67 p.b. Z przeciwnym, formalistycznym stanowiskiem MWINB i WSA w K., opierającym się wyłącznie na wyrwanej z kontekstu treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie można się zgodzić.

Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że za uchyleniem decyzji organu I instancji nie przemawiał interes stron postępowania bowiem jedyną stroną postępowania jest Skarżąca, która od początku domagała się przeprowadzenia postępowania w trybie art. 67 p.b. Postępowanie prowadzone przez PINB co do zasady spełniło te oczekiwania - przeprowadzono wszystkie czynności wynikające z art. 67 p.b. i rozp. ws. rozbiórek. Dopiero MWINB, a później WSA w Krakowie., zakwestionowały tryb postępowania wbrew interesom strony, wyłącznie dla ochrony abstrakcyjnie i błędnie pojmowanej "praworządności".

Konsekwencją powyższych błędów w ocenie materiału dowodowego było błędne ustalenie, że postępowanie organu I instancji powinno być powtórzone i zakończone nową decyzją, tyle że bazującą na art. 66 p.b., i nieuzasadnione stwierdzenie konieczności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że nie było jednak do tego żadnych podstaw. Po pierwsze, zarzucane, bliżej nieokreślone (zob. pkt 1.4) naruszenie przepisów postępowania, w zakresie w jakim miało to uzasadniać zwrócenie sprawy do pierwszej instancji, nie znajduje podstaw. Po drugie, nie wskazano żadnych okoliczności sprawy wymagających wyjaśnienia, a zwłaszcza takich, których nie mógłby wyjaśnić MWINB w postępowaniu odwoławczym. Przyznaje to sam MWINB we wskazaniach na s. 8 swojej decyzji, utrzymanej w mocy przez WSA w Krakowie: "Przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy organ I instancji winien na podstawie dokonanych ustaleń i ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego zakończyć postępowanie w trybie 66 Prbud (...)". W kolejnym zdaniu MWINB wskazał jeszcze na rzekomą konieczność uwzględnienia dwóch decyzji organów ochrony zabytków. Innymi słowy MWINB nie widział potrzeby uzupełniania materiału dowodowego sprawy, lecz nakazał dokonanie jego ponownej oceny, co nie wypełnia drugiej przesłanki zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Wymaga podkreślenia, że nawet wystąpienie faktycznych braków w postępowaniu dowodowym, wymagających uzupełnienia przez organ odwoławczy, nie jest wystarczające do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Organ ten powinien bowiem wykazać, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające.

W miejsce tego MWINB powinien był wydać decyzję w faktycznym przedmiocie postępowania, tj. co do zasadności zastosowania art. 67 p.b. W sprawie analogicznie WSA w Krakowie powinien był stwierdzić, że MWINB niezasadnie postuluje zmianę przedmiotu postępowania, wbrew woli jedynej strony i w braku przesłanek ku temu. Tym samym zaskarżony wyrok narusza także art. 67 p.b., poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

Zaskarżony wyrok nie wskazuje naruszenia konkretnych przepisów przez organ I instancji; co jest pierwszą przesłanką zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Należy to postrzegać jako istotne naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ nie wyjaśnił on zasadniczych przesłanek wyroku, zdeterminowanych przez art. 64e P.p.s.a.

Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., "Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego." Natomiast art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie."

Jeżeli art. 64e P.p.s.a. wprost wskazuje, że sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 P.p.s.a., to jest oczywistym, iż każda z nich powinna być rzetelnie omówiona w uzasadnieniu wyroku. Art. 64e P.p.s.a. znacznie zawęża sądowy zakres kontroli decyzji kasacyjnej w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., dlatego tym bardziej rażące jest zdawkowe odniesienie się do ww. przesłanek. Zaskarżony wyrok w powyższym zakresie nie zawiera dostatecznego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, wymaganej w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd I instancji zdawkowo odniósł się do zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a. (ostatnia strona uzasadnienia). Nie omówił w ogóle podniesionych w nim argumentów dotyczących nowelizacji art. 138 K.p.a. i przywołał wyrok dotyczący wznowienia postępowania zakończonego w 2013 r., a ponadto także nie omawiający nowej treści ww. przepisu.

Nowelizacja art. 138 § 2 K.p.a. od 11 kwietnia 2011 r. zmieniła uprawnienie organu odwoławczego, w zakresie wskazywania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w obowiązek sformułowania takich wskazań. Obecnie każda decyzja kasacyjna powinna zawierać takie wskazania, wiążące organ I instancji.

Natomiast od 1 czerwca 2017 r. art. 138 § 2a K.p.a. nakazuje określenie w decyzji odwoławczej wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, jeżeli organ odwoławczy nie zgadza się z wykładnią organu I instancji: "Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów." Sformułowanie "określa" jest kategoryczne - nie jest to uprawnienie, lecz obowiązek organu odwoławczego.

Zaskarżona decyzja zawiera takie wytyczne. Organ I instancji przeprowadził i zakończył postępowanie w trybie art. 67 p.b. Zaskarżona decyzja nakazuje organowi I instancji zastosowanie innych przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 p.b. Jest to bez wątpienia wyraz wykładni organu odwoławczego, której zastosowanie polecono organowi I instancji. Ta wykładnia wiąże organ I instancji na mocy art. 138 § 2a K.p.a. i powoduje, że zaskarżona decyzja jest niekorzystna dla strony w rozumieniu art. 139 K.p.a.

Ponadto decyzja MWINB zawiera niekorzystne dla Skarżącego wskazania sformułowane na podstawie art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a., tj. nakaz uwzględnienia zapadłych w odrębnych postępowaniach decyzji organów ochrony zabytków, negatywnie oceniających możliwość rozbiórki przedmiotowych budynków w trybie art. 39 ust. 1 p.b. z uwagi na ich położenie na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, co miałoby zastąpić pozytywne (milczące) uzgodnienie rozbiórki przez wojewódzkiego konserwatora zabytków dokonane w niniejszym postępowaniu.

W świetle powyższego, zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. winien był być uznany za uzasadniony. Wykładnia przyjęta przez WSA w Krakowie o braku zastosowania tego przepisu jest błędna, gdyż nie uwzględnia aktualnej treści art. 138 § 2 i 2a K.p.a.

Dalej wskazano, że uzgodnienie konserwatora z art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter samodzielny i wyłącza stosowanie art. 39 p.b. w postępowaniach w sprawie rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych.

Całkowicie niezasadne jest zatem odsyłanie organu I instancji do jakichś odrębnych rozstrzygnięć, wydawanych w innych trybach postępowania, gdy art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje w tym zakresie autonomiczną regulację i procedurę uzgodnienia. Także w tej procedurze może uczestniczyć minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia.

Abstrahując od powyższego zauważono, iż Inwestor wniósł do WSA w Krakowie skargę na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2020 r., znak: [...] (która nadal oczekuje na rozpoznanie) - nie jest to zatem rozstrzygnięcie prawomocne.

Art. 67 ust. 3 p.b. zastosowano w niniejszej sprawie - PINB wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie rozbiórki. Konserwator uchybił terminowi 30 dni na dokonanie uzgodnienia, dlatego należało w sprawie przyjąć fikcję (milczącego) uzgodnienia (art. 67 ust. 4 p.b.), i jest to - okoliczność niesporna (zob. s. 7 akapit 3 decyzji MWINB).

Zastosowanie art. 39 Prawa budowlanego zdaniem skarżącej kasacyjnie to istotne naruszenie prawa materialnego, ponieważ MWINB nakazał organowi I instancji zastosowanie pozaustawowej przesłanki przy ocenie zasadności zastosowania art. 67 ust. 1 p.b., zamiast trybu przewidzianego w art. 67 ust. 3 i 4 p.b.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym zatem wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie z ust. 3 ww. przepisu NSA rozpoznaje skargę kasacyjną w składzie jednoosobowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ma usprawiedliwione podstawy.

Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Krakowie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczynił to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie powinny być zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Ocena Sądu I instancji powinna sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd takim działaniem zastąpiłby organ zaś rolą Sądu jest ocena legalności działalności organów a nie ich zastępowanie w tej działalności.

Formułując oceny odnośnie do istnienia podstaw do wydania nakazu rozbiórki nieużytkowanego i nienadającego się do remontu, odbudowy lub wykończenia zespołu budynków zlokalizowanych przy ul. W. [...] i ul. J. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] P. Sąd przesądzałby o przyszłym rozstrzygnięciu organów w sytuacji, gdy na tym etapie organy nie zakończyły jeszcze swojego postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że są one uzasadnione.

Fakt, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 4 września 2019 r. PINB w K. P. określił przedmiot wszczętego postępowania jako "w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] P., położonego przy ul. J. [...]/W. [...] w K., mogącego stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, powodującego swym wyglądem oszpecenie otoczenia" zdaniem NSA, nie powoduje, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania prowadząc z urzędu postępowanie w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego tj. w sprawie wydania nakazu rozbiórki nieużytkowanego i nienadającego się do remontu, odbudowy lub wykończenia ww. zespołu budynków. Organ I instancji mógł sugerować się wnioskiem strony z 2 września 2019 r., w którym wnoszono o przeprowadzenie kontroli ww. budynku w związku z istotnym zagrożeniem bezpieczeństwa życia i mienia spowodowanym stanem technicznym budynku (stan przedawaryjny - ryzyko utraty stateczności konstrukcji) ale o kierunku prowadzonego postępowania organ administracji decydował samodzielnie.

W istocie w zawiadomieniu wszczynającym postępowanie organ przyjął jako przedmiot postępowania nieodpowiedni stan techniczny zagrażający zdrowiu i życiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, powodujący wyglądem oszpecenie ale w toku postępowania stosownie do stanowiska jedynej strony postępowania (właściciela obiektu Spółki M. Sp.z o.o.) przedmiot ten mógł a nawet powinien zostać zmodyfikowany. Samo ustalenie stanu technicznego budynku czy to przyjmując oceny z dołączonej przez Spółkę M. ekspertyzy stanu technicznego z 15 czerwca 2019 r. A. B. czy biorąc pod uwagę stan techniczny ustalony na podstawie przeprowadzonych oględzin nieruchomości w terenie z 30 września 2019 r., nie mogło zadecydować jednoznacznie o trybie postępowania z art. 66 ust. 1, art. 69 czy art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie rozprawy administracyjnej organ I instancji ustalił jakie działania względem zespołu budynków przy ul. J. [...] i W. [...] w K. ma zamiar podjąć ich właściciel.

Właściciel stwierdził, że z uwagi na stan techniczny zespołu budynków wynikający z przedłożonych do organu dokumentów, zespół budynków nie nadaje się do remontu i aktualnie zagraża życiu i zdrowiu ludzi oraz mienia w związku z czym chce on podjąć się działań rozbiórki przedmiotowych budynków. Właściciel występował już do organów architektoniczno-budowlanych o zgodę na rozbiórkę ww. obiektów oraz odnośnie innych planów inwestycyjnych dotyczących przedmiotowego obiektu jednak z uwagi na stan techniczny zagrażający życiu i zdrowiu ludzi oraz zagrażający mieniu i okolicznym budynkom chce podjąć się w trybie pilnym rozbiórki przedmiotowego zespołu budynków.

Następnie właściciel wyraził wolę i zgodę na wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego zespołu budynków w trybie pilnym. Z powyższego wynika, że jedyna strona postępowania (właściciel przedmiotowego zespołu budynków) jednoznacznie opowiedziała się za wydaniem decyzji o rozbiórce w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec tego organ mógł dokonać dalszych koniecznych ustaleń w sprawie w tym trybie tj. wystąpić o uzgodnienie do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. do czego obligował go art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego.

Słusznie zauważa skarżąca kasacyjnie Spółka, że organ I instancji celem wydania decyzji o rozbiórce w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego podjął i przeprowadził postępowanie odpowiadające przepisom § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r., Nr 198, poz. 2043). Stanowi on, że przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ:

1. 1. ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego;
2. 2. dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu;
3. 3. przeprowadza rozprawę.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji poczynił w tym zakresie stosowne ustalenia. Ponadto wystąpił zgodnie z art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego o uzgodnienie rozbiórki ww. zespołu budynków do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismo z 9 października 2019 r.). W odpowiedzi uzyskał stanowisko negatywne, które jednak złożono po terminie a zatem nie powinno wpływać na rozstrzygnięcie bowiem uznać je należy za milczące uzgodnienie organu. Ponadto uzgodnienie to nie miało przepisanej prawem formy z art. 106 § 5 K.p.a. Na okoliczności te zwrócił też uwagę organ odwoławczy w wydanej decyzji.

Wobec powyższego, zdaniem NSA, organ odwoławczy kwestionując zasadniczo tryb prowadzenia postępowania zamiast art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego zalecając postępowanie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ewentualnie art. 69 tej ustawy, nie wykazał naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji oraz nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z akt sprawy wynikało, że organ I instancji miał podstawy by prowadzić postępowanie z urzędu w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Znane było jednoznaczne stanowisko właściciela zespołu budynków, który zamierzał dokonać rozbiórki nieużytkowanych, nienadających się do remontu, odbudowy zespołu budynków. Stan techniczny został ustalony w toku czynności prowadzonych przez organ na podstawie dokumentacji w postaci wyników ekspertyz stanu technicznego, ustaleń podczas oględzin. Nie oceniając zatem trafności rozstrzygnięcia organu I instancji stwierdzić należy, że od strony proceduralnej sprawa była prowadzona prawidłowo.

Wobec tego wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie miało podstaw prawnych i nie zostały one wykazane. Tym samym jako nieuprawnione uznać należy stanowisko Sądu I instancji oddalające sprzeciw bowiem w sprawie wadliwie zastosowano art. 138 § 2 K.p.a.

Domaganie się przez organ odwoławczy zmiany trybu prowadzonego przez organ I instancji postępowania na art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest merytorycznym ingerowaniem w sprawę bowiem zmieniają się przesłanki wydania rozstrzygnięcia na innej niż dotychczasowa podstawa prawna. Jeśli organ odwoławczy uważał, że postępowanie było prowadzone w innym trybie to mógł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzec merytorycznie w tym zakresie. Decydując się jednak na rozstrzygnięcie kasatoryjne nie wykazał podstaw prawnych ku temu.

Natomiast oddalając sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Sąd I instancji wadliwie uznał za uzasadnione stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że w sprawie prowadzonej przez organ I instancji w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego organ ten zebrał adekwatny do sprawy materiał dowodowy, dokonał czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia i wydał rozstrzygnięcie. Kwestia czy merytoryczne rozstrzygnięcie było zasadne wykracza poza granice oceny NSA, który kontrolował jedynie zasadność wydania decyzji kasatoryjnej i w tym zakresie dostrzegł naruszenie przepisów.

Wobec powyższego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. uznać należało za zasadny i wystarczający do uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia sprzeciwu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia w postępowaniu organu odwoławczego art. 139 K.p.a. zakazu reformationis in peius. Skoro rozstrzygnięcie organu nie miało charakteru materialnego nie orzekało o istnieniu praw lub obowiązków strony, to nie można formułować zarzutu rozstrzygnięcia na niekorzyść strony. Nawet jeśli przyjąć, że brzmienie art. 138 § 2 i 2a K.p.a. zawiera zobowiązanie do wskazania okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz zobowiązuje do podania właściwej wykładni przepisów prawa mającej zastosowanie w sprawie w miejsce uznanej za błędną, to nadal nie jest to rozstrzygnięcie merytoryczne. Wskazania te mają za zadanie ograniczyć swobodę organu I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i być wskazówką odnośnie do prowadzonego postępowania i wykładni przepisów ale mimo to nie determinują rozstrzygnięcia sprawy. Z tych powodów podejmowanie uchwały w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej NSA uznał za zbędne.

Zdaniem NSA, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie przez organ II instancji i nie było konieczności wydawania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy mógł bowiem ocenić czy stan techniczny zespołu budynków uzasadnia wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, mając na uwadze, że brak ekonomicznego uzasadnienia remontu czy odbudowy podkreślany przez skarżącą Spółkę w sprawie prowadzonej na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma znaczenia dla wydania decyzji o rozbiórce. W konsekwencji organ odwoławczy mógł uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć prowadzone postępowanie. Postępowanie, o którym mowa w ww. przepisie prowadzone jest przez organ nadzoru budowlanego z urzędu. Właściciel obiektu budowlanego może dostarczyć organowi administracji informacji, które mogą być impulsem do wszczęcia takiego postępowania z urzędu.

Zgodnie z treścią art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Przesłanką wydania decyzji nakazującej rozbiórkę jest wyłącznie stwierdzenie przez organ administracji niemożności remontu, odbudowy lub wykończenia z przyczyn technicznych nie zaś z jakichkolwiek innych przyczyn w tym np. z powodu nieopłacalności remontu. Stwierdzenie braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki może nastąpić także w przypadku, gdy Wojewódzki Konserwator Zabytków wyrazi pogląd o dopuszczalności rozbiórki obiektu budowlanego. Stanowisko to nie skutkuje zobowiązaniem organu nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki, na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Nawet jeśli organ odwoławczy uznałby zgromadzone dokumenty odnoszące się do stanu technicznego za niewystarczające mógł w ramach art. 136 K.p.a. wystąpić o kolejną ekspertyzę jako uzupełnienie dotychczasowych a dostarczonych przez właściciela przedmiotowych obiektów.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ I instancji nie dostrzegając podstaw do wydania rozstrzygnięcia z uwagi na stwierdzone w obiekcie nieprawidłowości (art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego) powinien dotychczas prowadzone postępowanie tytułowane w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku umorzyć i wszcząć postępowanie z art. 67 ust. 1 tej ustawy. Takie naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i nie mogło stanowić o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a.

Odnośnie zaś do właściwego określenia przedmiotu postępowania przez organ I instancji i wydanego rozstrzygnięcia stwierdzić należało, że jedyna strona postępowania (właściciel obiektu) miała pełną świadomość i jednoznacznie wyrażała wolę prowadzenia postępowania według art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego zatem brak formalnego wszczęcia z urzędu postępowania z takim określeniem jego przedmiotu nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Stąd także ta okoliczność nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Konieczność prowadzenia postępowania w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego została wyartykułowana wprost oświadczeniem właściciela na etapie rozprawy administracyjnej a zatem organ I instancji miał podstawy aby prowadzić postępowanie z urzędu właśnie w tym przedmiocie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.