Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 września 2001 r. (II SA/Gd 1073/99) w sprawie ze skargi U. i R. Ł. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] kwietnia 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 1999 r. Uchylonymi przez Sąd decyzjami nakazano skarżącym rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego w 1988 r. (w uzasadnieniu wyroku pomyłkowo wpisano rok 1998) od strony północno-zachodniej budynku przy ul. [...] w G.. Podstawą prawną tych decyzji był art. 37 ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
W ocenie Sądu powołane przez organ okoliczności, takie jak wybudowanie ogrodzenia niezgodnie z art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, czyli w pasie terenu zarezerwowanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod pas drogowy, wybudowanie ogrodzenia na terenie nie będącym w "prawnej dyspozycji inwestora", nieuwzględnienie ogrodzenia w zatwierdzonym w 1998 r. projekcie podziału nieruchomości oraz wybudowanie ogrodzenia na sieci wodociągu, nie mogą być uznane za inne ważne przyczyny, uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki, o których mowa w będącym podstawą prawną zaskarżonej decyzji art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W odniesieniu do wybudowania ogrodzenia na sieci wodociągu, to zdaniem Sądu, co do zasady taka sytuacja uzasadniała nakazanie na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.
Organy administracji nie rozważyły jednak istotnego zarzutu skarżącego, który twierdził, że sieć wodociągowa została położona niezgodnie z projektem, co powoduje, że zostanie przełożona. Zdaniem Sądu gdyby zarzut skarżącego potwierdził się, odpadłby przemawiający za rozebraniem ogrodzenia argument związany z usunięciem ewentualnej kolizji pomiędzy zgodnie z prawem położoną siecią wodociągową a niezgodnie z prawem wybudowanym ogrodzeniem. W związku z tym w ocenie Sądu niewyjaśnienie tej kwestii stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a. Za nakazaniem rozbiórki ogrodzenia nie przemawiał też w ocenie Sądu argument związany z naruszeniem art. 35 ustawy o drogach publicznych. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że w aktach brak dowodu na to, że prawdziwe jest twierdzenie organu, iż ogrodzenie to znajduje się na terenie zarezerwowanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę drogi.
Ponadto uznał, że twierdzenie to jest sprzeczne z przyjętą koncepcją rozstrzygnięcia. Gdyby bowiem teren, na którym stoi ogrodzenie, był w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony pod drogę publiczną, to budowa na nim ogrodzenia byłaby sprzeczna z ustaleniami planu, co z kolei uzasadniałoby zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., co jednak w decyzji zostało wykluczone. Sąd stwierdził również, że co do zasady naruszenie art. 35 ustawy o drogach publicznych nie musi skutkować sankcją rozbiórki przewidzianą w Prawie budowlanym z 1974 r. Powołanie przez organ tego argumentu na uzasadnienie nakazania rozbiórki nastąpiło zatem, zdaniem Sądu, też z naruszeniem art. 7 k.p.a., gdyż nie wyjaśniono, na jakiej podstawie przyjęto, że teren, na którym stoi ogrodzenie, jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zarezerwowany pod pas drogi, oraz z naruszeniem art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż nawet gdyby przyjęte przez organ ustalenie potwierdziło się, to nie wyczerpywało ono znamion ważnej przyczyny w rozumieniu powołanego przepisu.
Z kolei argument dotyczący braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora Sąd uznał za niezasadny, gdyż formułując go organ administracyjny nie uwzględnił, że skarżący był członkiem spółdzielni mieszkaniowej, w ramach której budował dom. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, należało wyjaśnić przede wszystkim zarzut skarżącego, iż ogrodzenie wybudował za zgodą tej spółdzielni. Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to nie tylko prawo własności czy też użytkowania wieczystego. Uchylenie się od wyjaśnienia tej kwestii stanowiło zatem w ocenie Sądu kolejne naruszenie art. 7 k.p.a. Sąd uznał także, że powoływanie się przez organ administracji przy uzasadnianiu decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego w 1988 r. na projekt podziału nieruchomości z 1998 r. jest niezrozumiałe.
Ponadto Sąd zakwestionował twierdzenie, iż projekt podziału "nie uwzględniał ogrodzenia", gdyż żaden projekt podziału nie uwzględnia ogrodzeń. W związku z tym w tym zakresie Sąd uznał, że powołanie tego rodzaju argumentu narusza art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
W konsekwencji wskazanych uchybień Sąd na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylił wskazane decyzje, uznając, że wykazane uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd odniósł się też do innych zarzutów skargi i uznał je za niezasadne. W szczególności tak ocenił zarzut niewłaściwego skierowania decyzji o nakazie rozbiórki, akceptując skierowanie tego nakazu do skarżących, jako inwestorów ogrodzenia. Sąd uznał również za zgodne z prawem ustalenie, iż skarżący ogrodzenie wybudowali bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Opisany wyrok wraz z aktami sprawy został doręczony Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta na Prawach Powiatu w Gdańsku w dniu 28 listopada 2001 r. Z nadesłanych przez ten organ akt sprawy wynika, że od tego czasu nie wydano żadnej decyzji administracyjnej. W dniu [...] września 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał natomiast na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego postanowienie, którym zobowiązał U. i R. Ł. do przedłożenia w terminie do 31 października 2006 r. oceny technicznej ogrodzenia.
W dniu 27 września 2006 r. skarżący R. Ł. złożył w Urzędzie Miasta w Gdańsku pismo z dnia 26 września 2006 r., skierowane do tego urzędu, w którym wzywał do wykonania wyroku zapadłego w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 1073/99. Pismo to zostało w dniu 11 października 2006 r. przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Gdańsku.
W dniu 12 czerwca 2007 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przekazana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, skarga R. Ł., w której wnosił o ukaranie na podstawie art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jak wyjaśnił to w piśmie z dnia 28 czerwca 2007 r.), grzywną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku oraz Lokatorsko Własnościową Spółdzielnię Mieszkaniową w Gdańsku.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu administracji publicznej nie pozostaje on w bezczynności po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 września 2001 r., gdyż U. i R. Ł. nie wykonali obowiązku nałożonego na nich postanowieniem z 18 września 2006 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił. Przede wszystkim Sąd uznał, iż ze złożonych przez skarżącego pism wynika, iż wnosi on skargę o ukaranie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta na Prawach Powiatu w Gdańsku (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku) grzywną z powodu bezczynności tego organu po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 września 2001 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 1073/99. Wynika to z pisma z dnia 26 września 2006 r., skargi z dnia 29 maja 2007 r., pisma z dnia 21 czerwca 2007 r. oraz pisma z dnia 28 czerwca 2007 r. Z pism tych wynika, że skarżący niewątpliwie wnosi o ukaranie grzywną i w związku z tym, że organ administracji publicznej pozostaje bezczynny po wyroku w sprawie II SA/Gd 1073/99.
Skarżący wprost pisał o art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), który przewiduje skargę o wymierzenie grzywny w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym akt organu administracji (skarga z 29 maja 2007 r.), wprost pisał o grzywnie i organie, któremu ma być wymierzona (pismo z 28 czerwca 2007 r.), wprost też pisał o wyroku, który ma być wykonany (pismo z dnia 26 września 2006 r., które jednocześnie stanowiło wymagane przez art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pisemne uprzednie wezwanie do załatwienia sprawy). Tak sformułowana skarga spowodowała, że odpowiedź na skargę oraz akta sprawy przekazał właściwy organ, mianowicie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Z odpowiedzi na skargę sporządzaną przez ten organu wynika wprawdzie, że nie dostrzega on, iż skarga dotyczy ukarania go grzywną, jednakże nie ulega wątpliwości, że zdaje sobie sprawę z tego, iż skarga dotyczy jego bezczynności po wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 września 2001 r. Jeżeli zaś chodzi o sformułowany po raz pierwszy i jedyny przez skarżącego w piśmie z 28 czerwca 2007 r. wniosek o ukaranie grzywną także Lokatorsko Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej w Gdańsku, to nie może on być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, gdyż nie został wniesiony za pośrednictwem podmiotu, którego bezczynności dotyczy.
Stosownie bowiem do treści art. 54 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, które działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi po to, aby mógł on sporządzić odpowiedź na skargę i przedstawić akta sprawy. W związku z tym kopia pisma skarżącego z dnia 28 czerwca 2007 r. została wyłączona z akt i przekazana do Lokatorsko Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej w Gdańsku, aby mogła ona przekazać je do Sądu zgodnie z wymogiem art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd stwierdził, iż skarga jest zasadna. Organ administracji pozostaje bowiem bezczynny po wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 września 2001 r. Bezczynność w rozumieniu przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć jako sytuację, w której organ administracji publicznej mimo upływu terminów załatwienia sprawy przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, sprawy nie załatwia. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. najdłuższym możliwym terminem załatwienia sprawy jest termin dwóch miesięcy liczony od wszczęcia postępowania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
W niniejszej sprawie postępowanie prowadzone po wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 września 2001 r. nie było zawieszone. Występowały natomiast terminy przewidziane w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności. Tak bowiem należy zinterpretować terminy wyznaczone U. i R. Ł. do złożenia określonych dokumentów. Terminy te były wprawdzie wyznaczane w postanowieniach organu administracji publicznej, ale postanowienia te konkretyzowały normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednakże nawet uwzględniając terminy wyznaczone do przedłożenia dokumentów przez inwestorów i tak termin załatwienia sprawy został znacznie przekroczony. W sprawie wydano bowiem dwa postanowienia oparte na art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Pierwsze w dniu 17 lipca 2006 r. (uchylone następnie przez organ odwoławczy w dniu 16 sierpnia 2006 r.), którym wyznaczono termin do 30 września 2006 r., i drugie z dnia 18 września 2006 r., którym wyznaczono termin do 31 października 2006 r. Zatem, jak widać, do czasu wydania tych postanowień oraz po ich wydaniu także upłynął dwumiesięczny termin załatwienia sprawy.
W sprawie nie było też okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W szczególności fakt, że U. i R. Ł. nie wykonali nałożonego na nich postanowieniem z dnia 18 września 2006 r. obowiązku nie może usprawiedliwiać niezałatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz organ nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Jeżeli zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uważał, że ocena techniczna jest niezbędna do załatwienia sprawy, to winien był zlecić jej wykonanie na koszt inwestorów.
Tym samym termin załatwienia sprawy, której dotyczył wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 września 2001 r., upłynął. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w tej sprawie pozostaje bezczynny, co uzasadniało, stosownie do treści art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymierzenie mu grzywny. Określając wysokość wymierzonej grzywny Sąd miał na uwadze postawę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Z akt administracyjnych nadesłanych przez ten organ wynika, iż przez bardzo długie okresy nie podejmowano żadnych czynności. Na przykład po otrzymaniu w dniu 14 grudnia 2001 r. wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następną czynność podjęto w dniu 3 listopada 2003 r., a więc prawie dwa lata później. Później, po otrzymaniu w dniu 5 stycznia 2004 r. pisma z Lokatorsko Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej w Gdańsku następną czynność podjęto w dniu 3 lipca 2006 r., a więc po 1,5 roku.
Nadto na skutek zażalenia skarżącego Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia 2 marca 2007 r. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Gdańsku termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2007 r., który też nie został dochowany. W tych okolicznościach Sąd uznał, że wymierzenie grzywny w wysokości 10.000 zł jest odpowiednie, skoro jej maksymalna wysokość, zgodnie z art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2007 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2006 r. i w drugim półroczu 2006 r. (M.P. nr 14, poz. 146), wynosi 20.599,20 zł.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Gdańska na prawach powiatu zarzucił obrazę przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności przy ustalaniu wysokości grzywny i w konsekwencji poprzez wymierzenie grzywny nie przystającej do stopnia zawinienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Gdańska, w związku z czym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane nagannym zachowaniem inwestorów, którzy dopuścili się samowoli budowlanej, a ponadto przyczyną dla której zaniechano wykonania zastępczego, o którym mowa w art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego jest to, że organ nie posiadał środków finansowych na ten cel.
Organ podkreślił, że inwestorzy nie wykonali obowiązku przedłożenia dokumentacji niezbędnej do zakończenia postępowania, a organ nie mógł z przyczyn obiektywnych zlecić sporządzenia dokumentacji i nie powinien być obecnie surowo karany za to, że strona swoim zachowaniem uniemożliwiła zakończenie postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i tym samym nie mogła zostać uwzględniona. W skardze kasacyjnej sformułowano jeden zarzut natury procesowej – naruszenia art.154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i w konsekwencji wymierzenia grzywny niepasującej do stopnia zawinienia organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się na fakt dopuszczenia się przez skarżących samowoli budowlanej, niewykonania przez nich obowiązku nałożonego w trybie art. 81 c ust.2 Prawa budowlanego, nieposiadanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Gdańska na prawach powiatu środków finansowych na zorganizowanie wykonania zastępczego tego obowiązku (sporządzenia dokumentacji). Zarówno zarzut jak i argumenty mające przemawiać za jego uwzględnieniem nie mogą być uznana za uzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku szczegółowo wyjaśnił dlaczego wskazane argumenty,podnoszone już na etapie postępowania przed tym Sądem nie mogą być uznane za zasadne. Istotnie skarżący dopuścili się samowoli budowlanej. Miało to miejsce w 1988 r. i już to że dopiero w 1998 r. organ nadzoru budowlanego podjął działania w tej sprawie wskazuje na nieprawidłowe działanie. Na marginesie można zauważyć, że - być może - podjęcie działania wcześniej nie wiązałoby się z takimi trudnościami dowodowymi jakie, zdaniem organu, wystąpiły po blisko 20 latach od dokonania tej samowoli. Argument o braku środków finansowych na wykonanie zastępcze z uwagi na charakter tego środka nie jest zasadny, tym bardziej gdy we wcześniejszym wyroku z dnia 26 września 2001 r. Sąd wskazał, że sporządzenie dokumentacji można zastąpić we wskazanym zakresie także oględzinami, które z kosztami się nie wiążą.W sytuacji gdy wyrok ten został doręczony organowi w dniu 28 listopada 2001 r. i do dnia wydania zaskarżonego wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. nie został wykonany.
Tak długiej bezczynności nie można tłumaczyć ani faktem że w 1988 r. skarżący dopuścili się samowoli budowlanej,ani faktem że nie wykonali obowiązku przedłożenia oceny technicznej ogrodzenia nałożonego dopiero postanowieniem z dnia 18 września 2006 r. (wcześniejsze postanowienie z dnia 17 lipca 2006 r. zostało uchylone), w sytuacji gdy istniała możliwość wykonania zastępczego - czyli na koszt inwestorów a nie organu - bądź przeprowadzenia oględzin. Argumenty o braku środków finansowych na ten cel w przypadku tak długotrwałej bezczynności nie zasługują na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku bardzo starannie zanalizował zarówno wszystkie podejmowane w sprawie czynności i związane z nimi terminy (m.in.. fakt iż po otrzymaniu wypisu i wyrysuj z planu w dniu 14 grudnia 2001 r. kolejną czynność podjęto dopiero w dniu 3 listopada 2003 r. a następną dopiero w dniu 3 lipca 2006 r.) Dokonanym przez Sąd wyczerpującym ustaleniom nie można zarzucić nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i wymierzenia w konsekwencji tych ustaleń grzywny niewspółmiernej do stopnia zawinienia.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 183 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.