Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1358/16, po rozpozaniu na rozprawie skargi P. Sp.z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (jedn. tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], w której ww. Spółce odmówiono udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów, uchylił zasakrżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] a także orzekł o kosztach postępowania.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Marszałek Województwa Wielkopolskiego po rozpozaniu wniosku P. Sp. z o. o. z siedzibą w P. o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku, polegającym na wypełnianiu odpadami terenów niekorzystnie przekształconych, tj. części wyrobiska poeksploatacyjnego na zlikwidowanym obszarze i terenie górniczym "P.", w miejscowości P., decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] odmówił udzielenia takiego zezwolenia, uznając, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.
W odwołaniu zarzucono, że organ rozpatrując sprawę niesłusznie kierował się dotychczasowym sposobem przetwarzania przez Spółkę odpadów a nie zamierzonym sposobem gospodarowania odpadami. Odmowa została oparta na stwierdzeniu naruszeń warunków posiadanego dotychczas zezwolenia a ta okoliczność mogłaby stanowić podstawę do cofnięcia zezwolenia nie zaś do odmowy jego wydania.
Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję bowiem Marszałek Województwa Wielkopolskiego słusznie uznał, że w sprawie wystąpiła przesłanka odmowy wydania zezwolenia wskazana w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. tj. zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi lub dla środowiska.
Organ wyjaśnił, że zezwolenie, o które wnioskowała Spółka miało umożliwić jej kontynuację wcześniejszej działalności odzysku odpadów prowadzonej w oparciu o dotychczas posiadane zezwolenie, które wygasło. Organ zazanczył, że w trakcie dotychczasowej działalności strona dopuściła się wielu naruszeń zapisów posiadanych zezwoleń oraz przepisów prawa. Organ wskazał na deponowanie w wyrobisku odpadów, które nie były ujęte w dotychczasowym zezwoleniu oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 356) i aktualnie obowiązującym (od dnia 27.06.2015 r.) rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz 796), co potwierdzają liczne kontrole Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska; b) spowodowanie działaniami opisanymi powyżej degradacji środowiska gruntowo-wodnego, na co wskazują wyniki badań wody zalegającej w wyrobisku, przedstawione w protokole z kontroli nr [...], przeprowadzonej w okresie od dnia [...] lutego 2015 r. do dnia [...] maja 2015 r.; niewywiązywanie się z obowiązku nałożonego poprzez zapisy wcześniejszego zezwolenia, polegającego na sprawdzeniu rodzaju przyjmowanych odpadów, a w przypadku wątpliwości co do ich składu odmowie ich przyjęcia; tymczasowe magazynowanie w pryzmach na terenie wyrobiska.
Organ uznał, że wskazane naruszenia uzasadniają twierdzenie, że w przypadku skarżącej Spółki występuje stosunkowo duże prawdopodobieństwo powielenia nieprawidłowości oraz doprowadzenie do dalszej degradacji środowiska wodno-gruntowego. Organy nie mogą zatem zezwolić na dalsze przetwarzanie odpadów, prowadzone przez podmiot, który swoją dotychczasową działalnością spowodował szkody w środowisku, a w ich konsekwencji zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Organ zaznaczył, że już w toku trwającego postępowania wyjaśniającego, wszczętego wnioskiem strony o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów, skarżąca dopuszczała się dalszych naruszeń. Powyższe pozwala stwierdzić, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przytoczoną decyzję Ministra Środowiska Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego mające wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o odpadach, poprzez wydanie decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w oparciu o przesłanki nieprzewidziane w tym przepisie tj. z uwagi na naruszenie warunków innego posiadanego zezwolenia, które mogłoby stanowić jedynie podstawę do jego cofnięcia (co było przedmiotem odrębnego, zakończonego już umorzeniem postępowania),
- 2. brak istotnych ustaleń w zakresie zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami,
- 3. art. 15, art. 77 i 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez rozpoznania całokształtu sprawy oraz nie ustosunkowanie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności poprzez brak wskazania konkretnych ustaleń faktycznych i dowodów na których oparł się organ II instancji wydając rozstrzygnięcie oraz używanie stwierdzeń, które nie znajdują poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym (powoływanie się na liczne kontrole, podczas gdy de facto oba organy wydając rozstrzygnięcie oparły się na protokole jednej niezakończonej formalnie kontroli),
- 4. formułowanie zarzutów bez wskazania na jakiej podstawie organ II instancji dokonał przedmiotowych ustaleń,
- 5. wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyniki kontroli formalnie niezakończonej;
- 6. wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyniki kontroli dotyczącej naruszeń innego zezwolenia (co Organ II instancji sam zauważył na str. 4 decyzji),
- 7. dokonywanie dowolnych ustaleń faktycznych wobec wskazywania na degradację środowiska gruntowo-wodnego w oparciu o wyniki badań wody w toku kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska podczas gdy brak jest standardów jakościowych, a nie przeprowadzono analizy porównawczej,
- 8. pominięcie istotnych informacji zawartych we wniosku o wydanie zezwolenia.
Mając na uwadze wskazane w art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach przesłanki odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wskazano, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów ma na celu ustalenie w szczególności czy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Zamierzony sposób gospodarowania odpadami został określony w złożonym przez wnioskodawcę, uznanym za spełniający wymogi wynikające z przepisów, wniosku. Tymczasem przy wydawaniu niniejszego rozstrzygnięcia organy pominęły całkowicie informacje i dane zawarte we wniosku. Nie dokonano też żadnych innych ustaleń faktycznych i nie wykazano ich sprzeczności z informacjami zawartymi we wniosku odnośnie zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami. Powyższe wskazuje, że organy zamiast prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowanej wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, skupiły się na postępowaniu dotyczącym cofnięcia posiadanego zezwolenia oraz na "kontroli interwencyjnej" Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, które wykraczały poza ramy przedmiotowe niniejszego postępowania administracyjnego.
Skarżąca podkreśliła, że podjęta próba wydania decyzji o cofnięciu posiadanego zezwolenia była nieskuteczna, gdyż Minister Środowiska decyzją z dnia [...].01.2015 r. znak: [...] uchylił decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2014 r. cofającą zezwolenie i umorzył postępowanie organu I instancji. W ocenie skarżącej całe przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie skupiło się na dokonywaniu ustaleń faktycznych przemawiających za cofnięciem posiadanego przez wnioskodawcę zezwolenia, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach. W ten sposób zabrakło w sprawie ustaleń faktycznych w zakresie właściwego przedmiotu sprawy.
W odpowiedzi na skargę P. Sp.z o.o. Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1358/16, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzsadaniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, a w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.
Sąd przytoczył przepisy ustawy o odpadach określające procedurę uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w tym dotyczące zawartości samego wniosku w tym zakresie. Przesłanki odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów określa art. 46 ust. 1 ww. ustawy.
Sąd zauważył, że w rozpoznanej sprawie, organ I instancji odmówił skarżącej Spółce wydania zezwolenia, czyniąc podstawą prawną odmowy przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym organ odmawia wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.
Sąd podzielił stanowisko skarżącej Spółki, że przedmiotem badania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzania odpadów powinien być zamiar w jakim podmiot ubiegający się o zezwolenie, będzie prowadzić działalność w zakresie przetwarzania odpadów. Zamierzony sposób prowadzenia działalności to innymi słowy prowadzenie działalności zgodnie z zamiarem. Zamiar zaś to plan, intencja. Oznacza to, że chodzi o badanie planowanego na przyszłość sposobu przetwarzania odpadów. Według Sądu rację ma skarżąca Spółka, wskazując, że organy orzekające w obu instancjach błędnie utożsamiły wynikającą z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach przesłankę uzasadniającą odmowę wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów z dotychczasowym działaniem podmiotu ubiegającego się o to zezwolenie. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu podstawą odmowy wydania zezwolenia, jest ustalenie prawdopodobieństwa, że planowany (w przyszłości) sposób przetwarzania odpadów może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.
Nie może zatem odmowa zostać oparta na stwierdzonych dotychczas, tj. w przeszłości, naruszeniach zasad gospodarowania odpadami. Zasadnie podnosi skarżąca, że ta okoliczność może stanowić podstawę do cofnięcia posiadanego zezwolenia.
Sąd stwierdził, że jakkolwiek, rozumie obawy organu dotyczące udzielenia zezwolenia podmiotowi, co do którego toczyło się postępowanie o cofnięcie zezwolenia i umorzone zostało wyłącznie w oparciu o wdrożenie działań naprawczych, to jednak nie zmienia to faktu, że przesłanką warunkującą odmowę, nie może być stwierdzenie u podmiotu wnioskującego naruszeń dotychczas posiadanych zezwoleń.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 pkt 1, a w konsekwencji badały w sprawie okoliczności pozostające poza ich kompetencją w przypadku rozpatrywania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. To zaś czyni zasadnym uchylenie decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej. Ponowne rozpatrzenie sprawy wymagać będzie dokonania przez organy oceny czy zamierzone (a nie jak w uchylonych decyzjach dotychczasowe) przetwarzanie odpadów mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Ocena tego zamierzonego sposobu przetwarzania odpadów, winna być dokonywana w oparciu o dane podane we wniosku i ewentualnie uzupełnione przez wnioskodawcę w razie stosownego wezwania go w tym zakresie przez organ.
Minister Środowiska wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), zwanej dalej "p.u.s.a., oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 44 i art. 232 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zwanej dalej "u.o.", a także art. 13, art. 23 ust. 1, 2 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, przez niezgodne z zasadami kontroli administracji publicznej założenie przez Sąd, iż przedsięwzięcie skarżącego polegające na wypełnieniu wyrobiska odpadami jest niejako zupełnie nowym przedsięwzięciem podczas, gdy jest to kontynuacja istniejącego i realizowanego przez skarżącego przedsięwzięcia na podstawie wcześniej posiadanych decyzji, a więc zezwolenie na przetwarzanie odpadów jest jedynie odnawiane dla już istniejącego przedsięwzięcia, a więc obejmuje zamiar już realizowany, a co za tym idzie w zakresie zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami należy brać pod uwagę okoliczności, które odnoszą się do rozpoczętego i realizowanego przez skarżącego przedsięwzięcia, wskazujące, że stanowi ono zagrażanie dla życia lub zdrowia ludzi, a także doprowadziło już do zanieczyszczenia środowiska;
- 2) art. 1 § i i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 P.p.s.a., w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 14 i 30 u.o. przez niezgodne z zasadami kontroli administracji publicznej niezbadanie sprawy w całości niezależnie od zarzutów stawianych decyzji, a więc nierozważenie przez Sąd, czy wnioskowane przez skarżącego zezwolenie na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku odpadów w zakresie wypełniania wyrobisk odpadami ze względu na wnioskowane i w rzeczywistości używane odpady do wypełnienia wyrobiska (odpady inne niż odpady obojętne), jest w rzeczywistości procesem unieszkodliwiania odpadów podlegającym przepisom dotyczącym składowania odpadów (art. 103-153 u.o.), a co za tym idzie organ i tak musiałby w takim przypadku odmówić zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku skoro w rzeczywistości jest to proces unieszkodliwiania odpadów przez ich składowanie, a nie proces odzysku odpadów, a w związku z tym, iż udzielenie takiego zezwolenia w takim przypadku naruszałoby prawo, a co za tym idzie wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 1 u.o. i tak nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż wniosek Skarżącego był sprzeczny z prawem i wnioskowane zezwolenie nie mogło być udzielone;
- 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 oraz art. 153 P.p.s.a. w związku art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, iż organ, prowadząc postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów musi się ograniczyć w zakresie postępowania dowodowego i badania sprawy jedynie do danych podanych we wniosku i ewentualnie uzupełnionych przez wnioskodawcę w razie stosownego wezwania go w tym zakresie przez organ, co w sposób ewidentny narusza zasady wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie sposobu postępowania, w którym organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Minister zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) przez błędną wykładnię art. 46 ust. 1 pkt 1 u.o. i niezastosowanie w sprawie art. 1, art. 16, art. 44 u.o. oraz art. 232 ust. 1 i 2 u.o., a także art. 13, art. 23 ust. 1, 2 i 3 dyrektywy 2008/98/WE - poprzez przyjęcie przez Sąd, że w zakres okoliczności, które uzasadniają odmowę udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie mieszczą się okoliczności dotyczące dotychczasowego prowadzenia przedsięwzięcia w postaci umieszczania odpadów w wyrobisku, w sytuacji gdy w takim wypadku zezwolenie na przetwarzanie odpadów nie jest udzielane na nowe przedsięwzięcie, ale jest ono jedynie odnawiane w rozumieniu dyrektywy 2008/98/WE, a z art. 46 ust. 1 pkt 1 u.o. wynika, że podstawą do odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być każda okoliczność wskazująca, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, a więc również taka, która wynika z dotychczasowego sposobu prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami;
- 2) niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie w sprawie zasady ostrożności oraz zasady działania zapobiegawczego wynikających z art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672, z późn. zm.) w sytuacji, gdy udzielenie dalszego zezwolenia na przetwarzanie odpadów skarżącemu w zakresie kontynuowania składowania odpadów, w prowadzonym przez niego przedsięwzięciu polegającym na wypełnianiu odpadami wyrobiska, będzie powodowało zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a także doprowadzi do dalszego zanieczyszczenia środowiska, a z zasady przezorności wynika dla wszystkich podmiotów również Sądu obowiązek podjęcia wszelkich działań zmierzających do zapobieżenia zagrożeniu dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, w sytuacji, gdy jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd zdaje sobie sprawę, że takie zagrożenie realne istnieje (zob. str. 8 uzasadnienia wyroku).
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Minister Środowiska wniósł na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwrócił się także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekł sie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca potwierdzać zasadność postawionych wyżej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik P. Sp.z o.o. z siedzibą w P. wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zasadniczą kwestią, którą należy rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest to jak rozumieć przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów wskazaną w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.
Sąd I instancji w zasakrżonym wyroku co do zasady słusznie uznał, że określenie "zamiar" wskazuje na przyszły, dopiero co planowany sposób prowadzenia działalności a zatem przy weryfikacji wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dozwolone jest jedynie badanie planowanego na przyszłość sposobu przetwarzania odpadów wskazanego w takim wniosku. Nie może jednak umknąć uwadze jakie są konkretne okoliczności faktyczne niniejszej sprawy. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że Spółka wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku, polegającym na wypełnianiu odpadami terenów niekorzystnie przekształconych, tj. wyrobiska po eksploatacji iłów plioceńskich ze złoża "P." w miejscowości P., gm. Ś., na działce nr ew. [...], obręb P., gm. Ś.. Z poprzednio wydanych dla tej Spółki decyzji zezwoalających na prowadzenie odzysku odpadów (decyzja Starosty Śremskiego z dnia [...] lipca 2012 r. [...] zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r.) wynika, że podobna działalność w zakresie przetwarzania odpadów stanowiła już przedmiot jej działalności.
Zezwolenie to obowiązywało do dnia [...] lutego 2017 r., czyli terminu zgodnego z zakończeniem rekultywacji i zagospodarowania całego terenu przekształconego w wyniku prowadzonej działalności określonego w decyzji Starosty Śremskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. Na mocy art. 232 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która weszła w życie 23 stycznia 2013 r. zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowały ważność na czas, na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż przez trzy lata od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Mając to na uwadze Spółka w dniu [...] lipca 2014 r. wystąpiła o wydanie od dnia [...] stycznia 2015 r. pozwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, w ilości większej niż 10 Mg/dobę.
Miejscem przetwarzania odpadów wskazanych we wniosku będzie wyrobisko po eksploatacji iłów plioceńskich ze złoża "P.", obejmującego zlikwidowany obsszar i teren górniczy "P." w miejscowości P., ul. C. [...], na działce nr [...]. Wskazuje się, że decyzją Starosty Śremskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., Spółka została zobowiązana do rekultywacji wyrobiska w kierunku gruntów rolnych, przez wypełnienie wyrobiska i odtworzenie warstwy powierzchniowej gleby. Można zatem stwierdzić, że dotychczasowa działalność była zbieżna z tą, która obecnie stanowi przedmiot wniosku, co świadczy o kontynuacji dotychczasowej działalności w zakresie przetwarzania odpadów.
Jak wynika z wniosku Spółki powodem wystąpienia o nowe zezwolenie była potrzeba rozszerzenia rodzajów przetwarzanych odpadów i zmiana ustawy o odpadach. Niemniej jednak sposób przetwarzania odpadów - przetwarzanie poza instalacjami i urządzeniami (wypełnienie wyrobiska) pozostaje tożsamy z poprzednio prowadzoną działalnością w zakresie odzysku odpadów.
W realiach niniejszej sprawy ocena zamiaru (przyszłego sposobu) zagospodarowania odpadów pod kątem prawdopodobnego ("mógłby powodować") zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska powinna uwzględnić dotychczasowy sposób zagospodarowania odpadów przez Spółkę i wszelkie okoliczności z tym związane bowiem w rozpatrywanej sprawie obecny zamiar odpowiada dotychczas prowadzonej działalności. Jeśli zachodzi kontynuacja działalności, to nieracjonalne i nielogiczne byłoby twierdzenie, że działalność taką należy oceniać jedynie z uwagi na deklarowane, przyszłe działania a jedocześnie pomijać wszelkie okoliczności mające istotny wpływ na ocenę dotychczas prowadzonej działalności w zakresie gospodarki odpadami.
Takie stanowisko uzasadnia także zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a., według której organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie powinien zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Ustalenia te może czynić z urzędu lub korzystając z wniosków stron. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopd 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7, poz. 83: "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym.
Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)".
W związku z powyższym ocena czy zamierzone gospodarowanie odpadami przez Spółkę mogłoby powodować zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, w sytuacji kiedy przyszłe przetwarzanie odpadów jest w istocie rzeczy kontynuacją dotychczasowego przetwarzania odpadów, jak w niniejszej sprawie, nie może abstrahować od okoliczności związanych z tą dotychczasową działalnością, zwłaszcza gdy okoliczności te w sposób istotny wpływają na ocenę tegoż zagrożenia. Zdaniem NSA, ocena pomijająca dotychczasową działalność Spółki byłaby niepełna i dowolna. Organ dysoponując wiedzą o okolicznościach, wskazujących na prawdopodobieństwo zagrożenia dla zdrowia, życia lub środowiska w związku z prowadzoną dotychczas działalnością Spółki w zakresie gospodarowania odpadami, mając na uwadze fakt, że działalność taka będzie kontynuowana, powinien uwzględnić te okoliczności. Prawdopodobieństwo zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska związane z dotychczasową działalnością nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie.
Tym samym fakt kontynuacji działalności logicznie przekłada się na stwierdzenie, że prawdopodobne jest wystąpienie zagrożenia także kiedy działalność taka będzie kontynuowana bo na nią wskazuje zamiar ujawniony we wniosku. Wobec tego ustalenia organów odnośnie do negatywnych przejawów działalności Spółki tj. deponowania w wyrobisku odpadów nieujętych w dotychczasowym zezwoleniu oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2006r. nr 49, poz. 356) i aktualnie obowiązującym (od dnia 27 czerwca 2015 r.) rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz 796), co potwierdzają liczne kontrole Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska spowodowanie działaniami opisanymi powyżej degradacji środowiska gruntowo-wodnego, na co wskazują wyniki badań wody zalegającej w wyrobisku, przedstawione w protokole z kontroli nr [...], przeprowadzonej w okresie od dnia [...] lutego 2015 r. do dnia [...] maja 2015 r.; niewywiązywanie się z obowiązku nałożonego poprzez zapisy wcześniejszego zezwolenia, polegającego na sprawdzeniu rodzaju przyjmowanych odpadów, a w przypadku wątpliwości co do ich składu odmowie ich przyjęcia; tymczasowe magazynowanie w pryzmach na terenie wyrobiska, nawet jeśli nie mogą stanowić dowodów, to prowadzą do wymaganego art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach wykazania prawdopodobieństwa zagrożenia dla życia zdrowia czy dla środowiska.
Przedstawiona interpretacja ma również uzasadnienie w przepisach prawa wspólnotowego. Zgodnie z art. 13 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (tekst jedn. Dz.U. U.E. L. z 2008 r., Nr 312 poz. 3 ze zm.) państwa członkowskie stosują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby gospodarowanie odpadami było prowadzone bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska, w szczególności:
- a) bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;
- b) bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy; oraz
- c) bez niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu. Wobec tej ogólnej zasady ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska przy gospodarowaniu odpadami należało uznać za uzasadnione uwzględnienie przez organy w prowadzonym postępowaniu w zakresie zezwolenia na przetwarzanie odpadów wszelkich okoliczności, które wskazywałyby, że zamierzone gopspodarowanie odpadami może zagrażać wartościom chronionym przepisami prawa europejskiego.
Także z zasady ostrożności oraz zasady działania zapobiegawczego wynikających z art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672, z późn. zm.) wynika potrzeba wykładni art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach zgodnie z tymi zasadami. Słusznie zauważa Minister Środowiska, że w sytuacji, gdy udzielenie dalszego zezwolenia na przetwarzanie odpadów Spółce w zakresie kontynuowania przetwarzania odpadów, w prowadzonym przez nią przedsięwzięciu polegającym na wypełnianiu odpadami wyrobiska, mogłoby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a także mogłoby doprowadzić do dalszego zanieczyszczenia środowiska, to uwzględniając zasadę przezorności, która dotyczy wszystkich podmiotów również Sądu należało podjąć wszelkie działania zmierzające do zapobieżenia zagrożeniu dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.
Niezasadne było uchylanie zasakrżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skoro zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach przez organy było uzasadnione okolicznościami sprawy.
Zdaniem NSA, kwestia kwalifikacji wskazanej we wniosku Spółki działalności jako przetwarzanie odpadów zamiast jak sugeruje skarżący kasacyjnie unieszkodliwianie odpadów, do którego stosuje się przepisy o składowaniu odpadów, nie miało znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zarzut w tym zakresie jest niezasadny. Podstawą wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów były przesłanki wskazane w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Ustalenie czy wniosek faktycznie ma dotyczyć przetwarzania nie zaś unieszkodliwiania odpadów poprzez ich składowanie nie wpływa na ocenę, że zamierzony proces zagospodarowania odpadów niezależnie jaka jest jego istota prowadzi do możliwości powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia lub dla środowiska. Wskazywana kwestia mogłaby co najwyżej prowadzić do sprecyzowania wniosku a w sytuacji zmiany sposobu przetwarzania odpadów na unieszkodliwianie do rozpatrzenia wniosku w oparciu o stosowne przepisy.
Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt 3 skargi kasacyjnej. Zasadą jest, że organy administracji mają prowadzić postępowanie zgodnie z przepisami prawa, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności konieczne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony. Ograniczenie się przy ustalaniu okoliczności faktycznych tylko do okoliczności wskazanych we wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów czy też ewentualnie dalszej dokumentacji przedstawionej jako jego uzupełnienie nie spełnia wymogu ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony w całokształcie materiał dowodowy mający istotne znaczenie dla sprawy (art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.). Skoro organy wykazały okoliczności świadczące na związek pomiędzy dotychczas prowadzoną działalnością a działalnością zamierzaną (kontynuacja), to aby wykazać istnienie przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach bezpodstawne było ograniczanie możliwego do zgromadzenia materiału dowodowego istotnego dla sporawy wyłacznie do wniosku o zezwolenie czy jego uzupełnienia według potrzeb organu.
Mając na uwadze przedstawione wcześniej rozważania odnośnie do możliwości dokonania przez organy oceny zamiaru gopspodarowania odpadami w kontekście prawdopodobieństwa zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska na podstawie okoliczności dotyczących poprzednio prowadzonej przez Spółkę działalności w zakresie gospodarki odpadami, NSA unzaje za zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazany w pkt 1 skargi kasacyjnej. Przedstawiona przez Sąd wykładnia art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach w okolicznościach niniejszej sprawy doprowadziłaby do uznania, że okoliczności pozwiązane z dotychczas prowadzoną działalnością w zakresie gospodarowania odpadami, świadczące o wystąpieniu zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi czy środowiska a nie jedynie o jego prawdopodobieństwie nie mogą być brane pod uwagę przy odmowie wydawania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Powstaje jednak pytanie jak zapobiec dalszemu prowadzeniu działalności, co do której są uzasadnione okolicznościami wątpliwości co do prowadzenia jej w przyszłości przez ten sam podmiot w sposób niezagrażający wskazanym w art. 46 ust. 1 pkt 1 wartościom.
Nieracjonalne jest udzielanie zezwolenia tylko w oparciu o dane z wniosku dotyczące przyszłej działalności gdy organ dysponuje materiałem dowodowym wskazującym na prowadzenie już poprzednio takiej samej działalności przez ten sam podmiot w warunkach, które wskazują na prawdopodobieństwo zagrożeń dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska. W niniejszej sprawie ewidentnie takie prawdopodobieństwo zostało ustalone a zatem prawidłowe było zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach jako podstawy zaskarżonych decyzji.
Na marginesie zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo Marszałka Województwa Wielkopolskiego do Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] (k. 100), które zawiera informację, że Spółce występującej o zezwolenie na przetwarzanie odpadów, którego dotyczy niniejsze postępowanie, w 2017 r. zostało cofnięte bez odszkodowania dotychczasowe zezwolenie na zbieranie odpadów w miejscowości P. i nadal na terenie Spółki zalegają odpady, które płonęły w dniu [...] kwietnia 2018 r. Jest to kolejna okoliczność, która uprawdopodabnia twierdzenie, że zamierzony przez Spółkę sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.
W związku z powyższym w ocenie NSA, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. co miało wpływ na błędną wykładnię art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach a tym samym niezasadne uznanie, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem tego ostatniego przepisu. W tych okolicznościach procesowych nie było podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznał postawione w skardze kasacyjnej zarzuty za słuszne i na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości albowiem skarżąca Spółka jest na etapie likwidacji.