Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. (SA/Sz 2628/02) oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "V." sp. z. o.o. w [...] na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] wydane na podstawie art. 119, 120, 121 § 1, 4 i 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 z późn. zm.), nakładające na PPU "V." grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5000 zł. Grzywna ta została nałożona z powodu niewykonania przez Spółkę obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] dotyczącym nakazu rozbiórki nośnika reklamowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr 43 obr. 146/2 D ul. [...].
Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku niewykonania ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakazującej rozbiórkę nośnika reklamowego. W skardze do Sądu skarżąca Spółka podniosła, że nośnik reklamowy nie został wzniesiony w 2001 r., ale wcześniej, czego dowodem jest umowa o korzystanie z nośnika z 1998 r., a więc sprzed wydania przez Sąd Okręgowy w Szczecinie postanowienia z 24 listopada 1999 r. zabezpieczającego roszczenie Spółki poprzez zakazanie Gminie [...] podejmowania działań skutkujących usunięciem z nieruchomości komunalnych nośników reklamowych do czasu rozstrzygnięcia procesu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca Spółka podniosła w sprawie jeden argument sprowadzający się do kwestionowania podstaw prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o ostateczną, ale jej zdaniem wadliwą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakazującą rozbiórkę nośnika reklamowego.
Sąd zauważył, że w przypadku kwestionowania prawidłowości decyzji ostatecznej można skorzystać z nadzwyczajnych trybów wzruszania takich decyzji, czego skarżąca nie uczyniła. W tej sytuacji postępowanie organów obu instancji było prawidłowe, a zaskarżone postanowienie pozbawione wad. Sąd podzielił przy tym pogląd wyrażony wcześniej w wyroku tego Sądu z 6 marca 2003 r., SA/Sz 262/02, iż postanowienie sądu wydane w ramach postępowania cywilnego nie uchyla uprawnień organu administracji wynikających z przepisów prawa budowlanego, a w szczególności reakcji na samowolę budowlaną. Sąd podniósł również, ze nie mógł podejmować rozważań związanych z badaniem trafności decyzji nakazującej rozbiórkę nośnika reklamowego z uwagi na ściśle określony zakres postępowania.
W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowe "V." sp. z o.o. w [...] zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi:
- 1) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:
- - naruszenie przez organy I i II instancji art. 365 k.p.c. przez nieuwzględnienie postanowienia Sądu Okręgowego w Szczecinie z 24 listopada 1999 r. jako przeszkody wydania postanowienia;
oraz
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające w szczególności na:
- - niezastosowaniu przez organy administracji oraz WSA art. 24 i art. 26 § 2 i 3 k.p.a. i rozstrzygnięcie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], podczas, gdy powinna być ona przekazana organowi nadrzędnemu;
- - niewłaściwej ocenie dowodów – art. 233 k.p.c. i 231 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
- - niezastosowanie przez WSA art. 365 k.p.c.;
- - niezastosowanie art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego przez nierozpoczęcie procedur stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania lub jego wznowienia z urzędu w odniesieniu do postępowania w sprawie rozbiórki nośnika;
- - naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez wydanie postanowienia mimo obowiązywania postanowienia Sądu Okręgowego w Szczecinie z 24 listopada 1999 r.;
- - niezastosowanie art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W związku z tymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nośnik reklam został posadowiony najpóźniej w 1998 r., o czym świadczy umowa najmu terenu z 1998 r. Sąd nie ustosunkował się w ogóle do tego dowodu. Organy nadzoru budowlanego były związane postanowieniem Sądu Okręgowego w Szczecinie z 24 listopada 1999 r., a stosownie do art 365 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, ale również inne sądy i organy państwowe. Decyzja o rozbiórce została wydana "po doniesieniu Wydziału Rozwoju Gospodarczego i Promocji Urzędu Miejskiego w [...] o postawieniu nośnika. Z zestawienia dat owego doniesienia i postanowienia Sądu Okręgowego wynika, że owo doniesienie było reakcją na postanowienie Sądu. Skarżąca podnosi, że z uwagi na fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] został powołany przez Starostę, a funkcję Starosty pełni Prezydent Miasta [...], winno nastąpić wyłączenie owego Inspektora na podstawie art. 24 § 1 k.p.a. a sprawa powinna być przekazana organowi wyższego stopnia.
Skarżąca przywołała też treść art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego zgodnie, z którym istnieje możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Okolicznością uzasadniającą wszczęcie takiego postępowania winno być podniesienie w toku postępowania egzekucyjnego przez skarżącą zarzutu niestosowania się do postanowienia zabezpieczającego. Istniała też możliwość zwieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy cywilnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a. Nie wskazano w niej bowiem wyraźnie na czym miało polegać naruszenie prawa materialnego powołane w skardze – czy na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów. Nie określono czy zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości czy też w części. Jednak zdaniem Sądu uchybienia te nie mogą skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej.
Podstawy skargi kasacyjnej winny odnosić się do przepisów prawa materialnego stosowanych przez Sąd oraz do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego uregulowanych przede wszystkim w p.p.s.a. Tych zaś okoliczności nie wzięto pod uwagę w skardze kasacyjnej.
Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I Instancji art. 365 k.p.c. Podzielić należy bowiem pogląd prawny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż postanowienie Sądu wydane w ramach postępowania cywilnego nie uchyla uprawnień organów administracji wynikających z prawa budowlanego. Sąd powszechny nie zakazał bowiem organowi administracji publicznej realizowania ustawowo przyznanych mu kompetencji. Ponadto należy zauważyć, iż organ egzekucyjny stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może badać zasadności obowiązku podlegającego egzekucji, to znaczy nie może badać, czy decyzja na mocy, której nałożono obowiązek była zgodna z prawem i słuszna - wyrok NSA z 17 maja 1994 r. (SA/Lu 1925/93), "Glosa" 1995, z. 7, poz. 27; por. też wyrok NSA z 24 czerwca 1999 r. (I SA/Po 2576/98), “Biuletyn Skarbowy" 2000, nr 1, s.
- 30. Nie mogły więc organy egzekucyjne w toku tego postępowania oceniać zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę nośnika reklam.
Nie jest trafny także zarzut naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracji od udziału w postępowaniu. Nie zostało bowiem przekonywająco wykazane, iż w tej sprawie zachodziły podstawy do wyłączenia organu oraz to, który przepis miał zdaniem skarżącej naruszyć Sąd I instancji, a w warunkach związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie można tego domniemywać. Niejako na marginesie, należy wskazać, że podmiotami postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany – skarżąca Spółka i wierzyciel, którym w sprawie był organ egzekucyjny – art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tak więc nie można uznać, że okoliczność, iż Prezydent Miasta [...] powołuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], odpowiada przesłance z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Ani bowiem Miasto [...], ani jego Prezydent nie uczestniczyło w postępowaniu egzekucyjnym, trudno jest wiec nawet przy wynikającym z art. 18 ustawy odpowiednim stosowaniu art. 24 § 1 k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym uznać, że Powiatowy Inspektor pozostawał "ze stroną" w stosunku prawnym, który mógł mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki.
Pozostałe z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zawierają przekonywającego uzasadnienia. W szczególności całkowicie dowolny jest zarzut, iż w okolicznościach tej sprawy powinno być wszczęte z urzędu postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę nośnika reklamy lub o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania przez wadliwą ocenę dowodów, ponieważ wskazane przepisy k.p.c. w ogóle nie mają zastosowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, a ponadto Sąd nie dokonuje oceny dowodów lecz ocenia czy organ przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, zaś przypadek przeprowadzenia dowodu przez sąd, o którym stanowi art. 106 p.p.s.a. nie ma w ogóle zastosowania w tej sprawie.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.