Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2591/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżących na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nałożenia obowiązku. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
W administracyjnym toku instancji i po wyrokach Sądów Administracyjnych, w tym WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 734/12 i NSA o sygn. akt II OSK 1267/13, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], którą nałożył na skarżących obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie ściany oddzielenia pożarowego z wyprowadzeniem jej ponad dach istniejącego budynku w granicy działki nr [...] z działką nr [...] przy ul. [...] we wsi C., gmina P..
Odwołanie od ww. decyzji wnieśli E. i R. P..
Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma ocena prawna dokonana w tej sprawie przez WSA w Warszawie i NSA, a to wobec treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.". Organ I instancji obowiązany był więc wziąć pod uwagę wskazania zawarte w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1267/13 oraz w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 734/12, tego zaś w niniejszej sprawie nie uczyniono.
Organ zauważył przy tym, że w tym ostatnim wyroku Sąd wskazał m.in. na konieczność wyjaśnienia, jaki charakter ma działka Państwa P. nr [...], czy jest działką zabudowaną, czy planowana jest na niej inwestycja – bo od tego zależy, który przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie będzie miał zastosowanie. Dopiero uzupełnienie postępowania dowodowego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i uwzględnienie przepisów obowiązujących w dacie orzekania pozwoli na wyjaśnienie w jaki sposób doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem. Organ podał też, że stanowisko WSA zawarte w ww. wyroku podzielił NSA, wskazując na możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie rozbiórki części budynku, co spowoduje, że usytuowanie pozostałej części tego obiektu będzie odpowiadało prawu.
Wobec poczynionych spostrzeżeń organ odwoławczy nie podzielił dalej stanowiska i rozstrzygnięcia organu I instancji. Wskazał, że nakładając obowiązek wykonania ściany oddzielenia pożarowego z powołaniem się na § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia (co ma zapewnić warunki bezpieczeństwa pożarowego w odniesieniu do przyszłej zabudowy działki Państwa P.), organ ten nie podjął czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym – do wyjaśnienia w jaki sposób doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem. Wydając ww. decyzję, organ powiatowy nie wziął ponadto pod uwagę zamiarów odwołujących się związanych z ich działką nr [...], lecz przesądził, że Państwo P. będą chcieli w przyszłości zabudować swoją nieruchomość budynkiem mieszkalnym, co jak wynika z treści odwołania oraz z pisma z dnia 18 sierpnia 2015 r. jest niezgodne z prawdą. W konsekwencji, organ II instancji podał, że powołanie się organu I instancji na § 12 ust. 3 pkt 2 było nieprawidłowe. Podniósł przy tym, że organ I instancji nie tylko nie ustalił jakie przeznaczenie ma działka nr [...], ale też bezpodstawnie przyjął, że odwołujący się planują na tej działce realizację budynku.
Z tych przyczyn organ odwoławczy zarzucił organowi powiatowemu naruszenie w sprawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Uznał przy tym, że stwierdzona wada postępowania uzasadniała zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Przemawia za tym konieczność, jak wskazał organ, zapewnienia stronom postępowania możliwości instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i formułując zarzuty dotyczące naruszenia art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
W piśmie z dnia 16 października 2016 r. E. i R. P. wnieśli o odrzucenie skargi i zakończenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2591/15, oddalając skargę, wyjaśnił na czym polega istota decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Mając to na względzie Sąd wskazał, że kontrolowane postępowanie dotyczy budynku zrealizowanego na przestrzeni lat z naruszeniem przepisów prawa. To, w jakim trybie, z uwzględnieniem jakich przepisów oraz w jakim kierunku winno być ono prowadzone, wynika z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1151/10, zapadłego na skutek wyroku NSA o sygn. akt II OSK 771/09. Zgodnie z przywołanym wyrokiem, zadaniem organów nadzoru budowlanego, w tej sprawie: zastosowanie miał tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego, wymagane było zgromadzenie materiału dowodowego m.in. w postaci inwentaryzacji powykonawczej, celem ustalenia obecnego stanu budynku oraz opinii technicznej celem ustalenia, czy możliwym jest jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Sporny obiekt (wykonany na działce nr [...]) był wielokrotnie przebudowywany i rozbudowywany; w efekcie jest zlokalizowany ścianą w ostrej granicy z działką sąsiednią nr [...]. Dlatego kluczowe w niniejszej sprawie było ustalenie, czy jest możliwe jego doprowadzenie do stanu odpowiadającego wymogom uregulowanym w § 12 warunków technicznych. W tym też kontekście należało wyjaśnić – bo to zalecił Sąd w ww. wyroku, prawomocnym i wiążącym organy orzekające w sprawie – zarówno kwestie techniczne (związane z możliwością przebudowy obiektu), jak i charakter działki sąsiedniej. W konsekwencji, akta sprawy zostały uzupełnione, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Na to też wskazał (zaznaczając przy tym dokładnie kierunek postępowania), NSA, orzekając w niniejszej sprawie w wyroku o sygn. akt II OSK 1267/13.
Niemniej, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, powyższe – tj. tak wskazania i zalecenia Sądów, jak również zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – zostało pominięte przez organ powiatowy. Organ ten w sposób wadliwy, bo nieuzasadniony ani stanem faktycznym, ani prawnym sprawy, przyjął, że dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem wystarczy nałożenie obowiązku wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w granicy między działkami. Powołał się przy tym na przepis § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia. Organ powiatowy nie dostrzegł przy tym zupełnie, że wskazany przepis, zezwalający na lokalizację budynku w granicy, znajduje zastosowanie wyłącznie w określonych warunkach, a dla ich spełnienia konieczne jest ustalenie, że na sąsiedniej działce istnieje budynek w granicy, ewentualnie budynek tak usytuowany jest w fazie projektu – tj. została wydana dla takiego obiektu ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Tymczasem, żadna z tych sytuacji nie ma miejsca w niniejszej sprawie, albowiem, jak wynika z akt, działka uczestników postępowania nr 89/9 jest niezabudowana, nadto – zabudowa nie jest w fazie projektowania. W konsekwencji, Sąd stwierdził za organem odwoławczym, że organ powiatowy przeprowadził w sposób wadliwy postępowanie – bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bez uwzględnienia wytycznych wynikających z wyroków zapadłych w tej sprawie oraz – bez oceny dotychczas zgromadzonych dowodów.
Biorąc pod uwagę rodzaj, skalę i zakres uchybień popełnionych w postępowaniu organu I instancji, Sąd stwierdził, że uprawniały one organ II instancji do wskazania na wystąpienie przesłanek uregulowanych w art. 138 § 2 K.p.a., w tym – do przyjęcia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym – do zastosowania ww. przepisu. W innym razie organ odwoławczy naraziłby się na zarzut dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem zasadnicza ocena sprawy miałaby miejsce dopiero na etapie postępowania odwoławczego.
Z tych przyczyn, Sąd nie podzielił zarzutów skargi i uznał, że zaskarżona decyzja w okolicznościach tej sprawy nie narusza prawa. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu II instancji, że odmienna ocena skutkowałaby pozbawieniem stron postępowania instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia, w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego prawnej kwalifikacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy wobec istnienia wskazanych wad postępowania administracyjnego, w szczególności braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, nie wyjaśnienia sprawy, braków w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzja organu odwoławczego – powinna zostać uchylona. Uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, która powinna być uwzględniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ wyrok ten odpowiada prawu. Zasadniczo strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku, w którym oceniono, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej z uwagi na zaistniałe naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia), które polegało na pominięciu przez PINB wskazań i zaleceń zawartych w ww. wyrokach Sądów Administracyjnych, jak i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W okolicznościach tej sprawy prawnie przesądzono, która to ocena pozostaje aktualna i jest wiążąca w sprawie z uwagi na brak zmiany okoliczności sprawy (stanu faktycznego), że, po pierwsze, w sprawie ma zastosowanie tryb naprawczy postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego; po drugie, brak jest "przeszkód technicznych" do częściowej rozbiórki przedmiotowego budynku celem doprowadzenia jego budowy do stanu zgodnego z prawem, tj. w zakresie § 12 ww. rozporządzenia celem zachowania usytuowania pozostałej części budynku w odpowiedniej odległości od granicy działki sąsiedniej. Co prawda, w ogólności poszczególne jednostki redakcyjne § 12 ww. rozporządzenia przewidują możliwość posadowienia budynku w granicy działki, jednak jest to uzależnione od spełnienia określonych warunków, czego w sprawie nie wziął pod uwagę PINB. W tym zakresie Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że PINB w sposób wadliwy, bo nieuzasadniony ani stanem faktycznym, ani prawnym sprawy, przyjął, że dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem wystarczy nałożenie obowiązku wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w granicy między ww. działkami. Pomimo że organ I instancji powołał się na treść § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia nie dostrzegł, że przepis ten zezwalający na lokalizację budynku w granicy, znajduje zastosowanie wyłącznie w określonych warunkach, a dla ich spełnienia konieczne jest ustalenie, że na sąsiedniej działce istnieje budynek w granicy, ewentualnie budynek tak usytuowany jest w fazie projektu – tj. została wydana dla takiego obiektu ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W sprawie zaś nie wykazano, także na etapie postępowania kasacyjnego, aby któraś z tych sytuacji miała miejsca w niniejszej sprawie. Dlatego na akceptację zasługuje ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą działka uczestników postępowania o nr ew. [...] jest niezabudowana, nadto – zabudowa nie jest w fazie projektowania; co w konsekwencji, uprawniało Sąd do stwierdzenia, że organ powiatowy przeprowadził w sposób wadliwy postępowanie – bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bez uwzględnienia wytycznych wynikających z wyroków zapadłych w tej sprawie oraz bez oceny dotychczas zgromadzonych dowodów. Tym samym zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny już raz wskazywał na istotę wydania decyzji kasatoryjnej i ocena ta zachowuje swoją aktualność (wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1267/13) także w odniesieniu do zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej [...] WINB. Dlatego jedynie powtórzenia wymaga, że oczywiście, co do zasady, organ odwoławczy powinien orzekać merytorycznie, a decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. powinna być wyjątkiem od zasady, jednak nie można tego poglądu odnosić do każdej sprawy, niezależnie od stanu faktycznego konkretnej sprawy. Przyjęcie tego poglądu bezkrytycznie nie może być rozumiane tak, że organ odwoławczy powinien wyręczać, zastępować organ pierwszej instancji w wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, do czego by doszło w niniejszej sprawie, gdyby organ odwoławczy nie wydał decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.