Uzasadnienie
Z. Ł. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 września 2004 r., którym zostały uchylone decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r. i z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] stwierdzające nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2001 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 12 grudnia 2000 r. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:
Na wniosek E. R. Burmistrz S. decyzją z dnia 12 stycznia 2000 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania działki o numerze ewidencyjnym 2789 położonej w S. przy ul. D. dla inwestycji w postaci budowy pawilonu handlowego branży przemysłowej z przyłączami, według załączonej mapy. Następnie w dniu 22 lutego 2000 r. Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i wydał E. R. pozwolenie na budowę budynku pawilonu handlowego branży przemysłowej według załączonego projektu budowlanego. Ponieważ w toku realizacji tego budynku właściciel sąsiedniej nieruchomości Z. Ł. zawiadomił organy nadzoru budowlanego o odstępstwie od warunków udzielonego pozwolenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 19 września 2000 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzone roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia 4 października 2000 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy, nałożył na inwestorkę E. R. obowiązek dostarczenia projektu budowlanego realizowanego obiektu budowlanego wraz z jego inwentaryzacją i oceną stanu technicznego, w terminie do 30 stycznia 2001 r. Zobowiązana wykonała nałożone na nią obowiązki i wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 12 grudnia 2000 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a prawa budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku E. R.-G. udzielił jej pozwolenia na wznowienie wstrzymanych 19 września 2000 r. robót budowlanych.
Na skutek odwołania wniesionego od tej decyzji przez Z. Ł., który podniósł, iż na sąsiedniej nieruchomości nie jest budowany pawilon przemysłowy a kawiarenka internetowa, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia 27 lutego 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję "w części sentencji - słowa: Kawiarenka internetowa" i w tej części umorzył postępowanie przed organami I instancji oraz w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W dniu 11 lutego 2002 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek Z. Ł. o stwierdzenie nieważności obu wymienionych ostatnio decyzji pozwalających na wznowienie robót budowlanych. Wnioskodawca podał w tym wniosku, że inwestor wbrew pierwotnie udzielonemu mu pozwoleniu na budowę wybudował inny obiekt, zbyt blisko jego granicy, a organy nadzoru budowlanego zaakceptowały tę samowolę. Uwzględniając ten wniosek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1 oraz 158 § 1 kpa, stwierdził nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 lutego 2001 r., a także poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2000 r. W motywach tej decyzji organ wskazał na rażące naruszenie prawa przez organy wydające decyzje, których dotyczy postępowanie nieważnościowe.
Na skutek bowiem wydania tych decyzji doszło do wybudowania obiektu całkowicie różnego od tego, na jaki inwestorka uzyskała pozwolenie na budowę oraz warunki zabudowy i zagospodarowania nieruchomości. W związku z zarzutami Z. Ł., iż budynek został usytuowany w odległości 0,7 m od jego granicy zamiast pierwotnie ustalonej odległości 1,5 m organ stwierdził, "iż tego rodzaju usytuowanie obiektu – o ile by się potwierdziło – byłoby sprzeczne z regulacjami zawartymi w obowiązującym ówcześnie rozporządzeniu MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki z budynki i ich usytuowanie". Organ nadzoru uznał więc, iż kwestionowana decyzja została podjęta z obrazą art. 51 ust. 1a prawa budowlanego, a decyzja organu odwoławczego również z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co wyczerpuje przesłanki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Na skutek złożenia wniosku przez E. R.-G. o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2002 r.
Wymienione decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. R.-G. Podała, że nie ma w sprawie żadnych sprzeczności pod względem merytorycznym z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego, ani sprzeczności decyzji uchylonych z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto prowadzona dotychczas działalność usługowa lub jej zmiana na pawilon handlowy-usługowy wynikająca z bieżących potrzeb rynku nie stanowiła i nie może stanowić zagrożenia dla środowiska, a tym bardziej prywatnych interesów skarżącego sąsiada, zaś główny zarzut niezachowania wymaganej odległości 1,5 m od granicy jest nieprawdziwy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2004 r. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W motywach tego wyroku Sąd stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności doszło do naruszenia prawa procesowego, które ma wpływ na wynik sprawy. Organ administracyjny naruszył bowiem przepisy art. 6, 7 i 8 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa., a także art. 51 ust. 1a ustawy z 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane. Ten ostatni przepis stanowi, że po wykonaniu obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Na skarżącą zostały nałożone odpowiednie obowiązki decyzją z dnia 4 października 2000 r. wydaną na podstawie wymienionego ostatnio przepisu. Bezsporne jest, iż wykonała ona te obowiązku i w tej sytuacji organ nadzoru budowlanego był zobligowany art. 51 ust. 1a prawa budowlanego do wydania decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych.
Zdaniem WSA Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zbytecznie odniósł się w swojej decyzji do pozwolenia na budowę a jednocześnie nie wykazał, że zakwestionowane przez niego decyzje rażąco naruszają prawo.
Wymieniony wyrok Sądu I instancji zaskarżył skargą kasacyjną Z. Ł. Zarzucił mu naruszenie art. 51 ust. 1a prawa budowlanego przez udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych pawilonu handlowego – kawiarenki internetowej, mimo iż stwierdzono, że budynek został wybudowany ze znacznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Skarga kasacyjna szczegółowo wymieniła te odstępstwa i wskazała, że budowa niezgodna jest z planem zagospodarowania terenu. Skarżący podniósł, iż uchylając obie decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował samowolę budowlaną. Skarga kasacyjna zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W orzecznictwie NSA dominuje pogląd (podzielony również przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie, charakter tego naruszenia ma być tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, Nr 1, poz. 23). Poza tym należy podkreślić, że jednym ze wstępnych warunków uznania, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa będącego jej podstawą jest stwierdzenie, że w zakresie objętym tą decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny (wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91). Takie warunki do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektorów Nadzoru Budowlanego nie zostały wykazane w treści zaskarżonej do Sądu decyzji.
Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w treści zaskarżonego wyroku, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał istnienia takich wad decyzji obu instancji, które skutkowałyby ich nieważność. Wobec prowadzenia przez inwestorkę E. R.-G. inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń w warunkach określonych w pozwoleniu na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wpierw zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nałożył na inwestorkę obowiązek wykonania określonych czynności służących doprowadzeniu wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskaniu pozwolenia na ich wznowienie. Wobec terminowego wykonania nałożonych obowiązków organ nadzoru budowlanego wydał na podstawie art. 51 ust. 1a pozwolenie na wznowienia robót budowlanych, zaś organ odwoławczy zmieniając tę decyzję określił, iż wznowione roboty dotyczą pawilonu handlowego, bowiem o zmianie przeznaczenia budowlanego obiektu mogłaby stanowić dopiero przyszła decyzja.
Stwierdzając nieważność wymienionych decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał na naruszenie zastosowanych przepisów i nie uzasadnił ich rażącego stopnia, a nadto nie wykazał, że ich skutki są niemożliwe do zaakceptowania. Organ nadzoru pominął przy tym, iż zastosowane w zwykłym postępowaniu przepisy i tryb prowadzą z zasady do zalegalizowania zmian w inwestycji wprowadzonych w stosunku do pierwotnego zatwierdzonego projektu. Nadto decyzja GINB została oparta na hipotetycznych założeniach a nie na stanowczych ustaleniach wynikających z materiału dowodowego ("tego rodzaju usytuowanie obiektu – o ile by się potwierdziło...").
Należy więc uznać, iż Sąd I instancji miał pełne podstawy do przyjęcia wniosku, iż zaskarżone do tego Sądu decyzje zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i należytego ustalenia istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w zwykłym trybie.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisu art. 51 ust. 1a prawa budowlanego, bowiem dokonał jego trafnej wykładni i prawidłowego zastosowania. Skarga kasacyjna nie uzasadnia postawionego zarzutu. Należy przy tym zauważyć, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie akceptuje – jak to podnosi skarga kasacyjna – samowoli budowlanej, niczego nie przesądza w przyszłym postępowaniu i nie zamyka drogi organowi nadzoru budowlanego do stwierdzenia nieważności spornych decyzji po stwierdzeniu istnienia do tego przesłanek. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie tylko stwierdził, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone decyzje nieważnościowe nie wykazał istnienia podstaw do ich wydania. Ze stanowiskiem tym należy się w pełni zgodzić. W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako nieprzedstawiająca uzasadnionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).