Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 425/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 554/16 (sprostowanym postanowieniem z 16 stycznia 2017 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na transport odpadów. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Prezydent W., na podstawie art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zezwolił skarżącemu na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, na czas określony do 31 grudnia 2016 r.

Decyzja ta podlegała następującym zmianom na podstawie art. 155 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. dodano w punkcie I.4 określenie środków transportu przez podanie nazw i numerów rejestracyjnych samochodów. Zmiana ta nastąpiła na wniosek skarżącego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. zmieniono ten punkt decyzji przez wymienienie innych pojazdów z określeniem ich typów, marek i numerów rejestracyjnych. Zmiana nastąpiła na wniosek skarżącego.

W dniu 18 lutego 2016 r. skarżący wniósł o kolejną zmianę decyzji przez modyfikację opisu środków transportu – przez zastąpienie wskazania marki i numeru rejestracyjnego pojazdów opisem rodzaju środka transportu i jego charakterystyki (przykładowo: "Pojazd typu śmieciarka. Pojazd ciężarowy przystosowany do odbierania odpadów z pojemników o pojemnościach od 60 I do 1100 I, jak również odpadów w workach").

Wniosek podaje pięć rodzajów środka transportu oraz ich charakterystykę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent W. odmówił zmiany ww. decyzji z 2007 r.

W uzasadnieniu przedstawił argumentację prawną zawartą w powołanym Komentarzu i decyzji SKO, przez siebie aprobowaną. Wynika z niej, że w zezwoleniu na transport odpadów należy określić środki transportu w sposób zindywidualizowany. Wskazał ponadto na brak przesłanki stosowania art. 155 K.p.a. w postaci słusznego interesu strony. Nie przemawia za tym również interes społeczny, gdyż kwestionowany wymóg umożliwia zbadanie przed wydaniem zezwolenia, czy wskazane przez stronę środki transportu nie będą stanowić zagrożenia dla środowiska.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka.

Zaskarżoną decyzją SKO [...] utrzymało w mocy ww. decyzję z 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg dotychczasowego postępowania i omówiono przesłanki stosowania art. 155 K.p.a. Następnie uzasadniono stosowanie w niniejszej sprawie poprzedniej ustawy o odpadach z 2001 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243) pomimo utraty przez nią mocy prawnej (art. 252 i art. 233 ustawy o odpadach z 2012 r.; Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Jak motywował organ odwoławczy, nastąpiło przedłużenie stosowania ustawy o odpadach w zakresie przepisów regulujących wydawanie zezwoleń na transport odpadów do czasu utworzenia odpowiedniego rejestru, co jeszcze nie nastąpiło.

Według organu sama ustawa znacząco ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na prymat interesu społecznego związanego z ochroną środowiska (art. 1 ustawy). Wniosek o wydanie zezwolenia powinien m.in. zawierać wskazanie środków transportu odpadów (art. 28 ust. 4), zaś decyzja określa środki transportu (art. 28 ust. 5). Ustawa nie precyzuje jak szczegółowa ma być charakterystyka danego środka transportu. Z uwagi na szczegółowość dyspozycji art. 28 ust. 5, obejmującej wszelkie aspekty zamierzonej działalności, należy wykluczyć dowolność w tym zakresie (wyrok VI SA/Wa 2175/07). Przesłanką negatywną zezwolenia jest obawa powstania zagrożenia dla środowiska z uwagi na zamierzony sposób gospodarki odpadami (art. 29 ust. 1 pkt 2). Powinnością właściwego organu jest ustalenie nieistnienia tej przesłanki. Ustalenie to wymaga oceny konkretnego środka transportu.

Następnie tak określony co do tożsamości środek transportu wymieniany jest w zezwoleniu. Oznaczenie pojazdu w sposób jedynie rodzajowy nie pozwala na ocenę w zakresie przesłanki negatywnej. Brak pewności w tym zakresie uzasadnia zarówno odmowę udzielenia zezwolenia, jak i zmiany udzielonego zezwolenia w tym kierunku. W dotychczasowej decyzji nastąpiło określenie środków transportu co do tożsamości. Postulowana zmiana zezwalałaby na transport odpadów dowolnym pojazdem mieszczącym się rodzajowo w opisanym typie. Mógłby to nie być pojazd, niezagrażający środowisku.

Dlatego zmiana decyzji z powołaniem art. 155 K.p.a. byłaby niezgodna z art. 28 ust. 5 pkt 4 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Za dokonaniem zmiany nie przemawia ponadto interes społeczny lub słuszny interes strony (brak kolejnych przesłanek stosowania art. 155 K.p.a.). Interes strony jest słuszny, gdy pozostaje w zgodzie z przepisami prawa i interesem społecznym (wyrok IV SA/Wa 2043/11).

Ogólna charakterystyka pojazdów przewidziana jest przy realizacji wymogu określenia sposobu transportu odpadów lub ponadto dodatkowych warunków transportu (art. 28 ust. 5 pkt 4 i 5). Wymóg określenia środków transportu musi więc oznaczać coś innego, niż ich ogólna charakterystyka.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zmiany decyzji z 2007 r. zgodnie z wnioskiem.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 28 ust. 5 pkt 4 ustawy o odpadach z 2001 r.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 554/16, oddalając skargę, wskazał, że tzw. tryby nadzwyczajne (w tym opisany w art. 155 K.p.a.) nie służą do podjęcia kontroli legalności czy zasadności decyzji merytorycznej (dotychczasowej) na kształt "trzeciej instancji". Skarżący początkowo uzyskał zezwolenie zawierające określenie środków transportu odpadów w sposób opisowy. Następnie na jego wniosek nastąpiła zmiana zezwolenia polegająca na określeniu środków transportu w sposób indywidualny.

Skarżący, co oczywiste, nie kwestionował tych zmian w drodze odwołań od decyzji zmieniających. Obecnie jednak doszedł do przekonania, że należy powrócić do pierwotnej treści zezwolenia, bowiem dokonane zmiany naruszają ustawę i słuszny interes strony. W ocenie Sądu, już z tej przyczyny należało ocenić podanie skarżącego, a w konsekwencji skargę za oczywiście nieuzasadnione.

Ponadto zaskarżona decyzja nie narusza prawa z przyczyn w niej podanych. Postulowana zmiana zezwolenia oznacza pogorszenie zasięgu ochrony środowiska w porównaniu z decyzją dotychczasową. Niewątpliwie bowiem wymóg prowadzenia transportu odpadów konkretnym pojazdem lepiej służy ochronie środowiska, niż dozwolenie na korzystanie z jakiegokolwiek pojazdu z określonego ogólnie zakresu rodzajowego. Jednym z założeń stosowania art. 155 K.p.a. jest brak istotnego naruszenia prawa przez decyzję dotychczasową. Nie można więc skutecznie opierać wniosku o zmianę decyzji na kwestionowaniu legalności decyzji merytorycznej. Ale ponadto postulowana zmiana nie powinna prowadzić do pogorszenia stanu ochrony środowiska wynikającego z tej decyzji. Trafnie zatem organ odmówił dokonania zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., skoro nie zachodziły przesłanki stosowania tego przepisu.

Zasługiwał na poparcie wzgląd na ustabilizowaną praktykę orzeczniczą (administracyjną i sądową) stosowania art. 28 ust. 5 pkt 4 ustawy o odpadach z 2001 r. polegającą na sformułowaniu wymogu określenia w zezwoleniu środków transportu w sposób skonkretyzowany. O ile skarżący powołuje się na korzystną dla siebie zasadę konstytucyjną, to można konfrontować ją z zasadą pewności prawa w aspekcie przewidywalności rozstrzygnięć przy stosowaniu prawa. W ostatnich latach powszechnie stosowano wymóg oznaczania pojazdów w zezwoleniu w sposób indywidualny. Nie wiadomo po co należałoby od tej praktyki odstąpić w okresie dalszego stosowania uchylonej ustawy przy ocenie prawnej wydanych na jej podstawie decyzji.

Skarżący przedstawił szereg argumentów mogących wywołać odmienną wykładnię art. 28 ust. 5 ustawy. Jak zaznaczono, powinien je wykorzystać w odwołaniu od decyzji dotychczasowej, lecz nie obecnie.

Sąd powtórzył za organem, że cele ochrony środowiska lepiej realizuje wymaganie zawarcia w zezwoleniu konkretnego określenia środków transportu. Uzasadnienie wniosku nie wskazuje na wykazanie słusznego interesu strony. Poprawna jest łączna wykładnia art. 28 i art. 29 ustawy uzasadniająca rozumienie zwrotu określenie środków transportu jako wykluczającego rodzajowy opis pojazdów.

Trafnie podkreślił organ, że po stwierdzeniu niezgodności wniosku z ustawą i interesem społecznym nie było potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub rozważania zagadnień w zakresie okoliczności nieistotnych dla rozstrzygnięcia.

Realizując normę prawną wynikająca z prawidłowej wykładni art. 1, art. 28 i art. 29 ustawy, organ nie naruszył tych przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uwzględnienie wniosku skarżącego o zmianę decyzji Prezydenta z 2007 r. zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 3 lutego 2016 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także niewyjaśnienie dlaczego organ uznał skargę za oczywiście nieuzasadnioną, brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto wskazanie (zamiast podstawy prawnej rozstrzygnięcia) na praktykę orzeczniczą;
2. - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, tj. zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 K.p.a.;
3. - art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez wyciągnięcie sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a także oderwanych od zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wniosków, iż wnioskowana przez skarżącego zmiana zezwolenia oznacza pogorszenie zasięgu ochrony środowiska w porównaniu z decyzją dotychczasową.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 5 pkt 4 ustawy o odpadach 2001 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymóg określenia w zezwoleniu na transport odpadów sposobu i środków transportu odpadów oznacza obowiązek wskazania w treści tego zezwolenia numerów rejestracyjnych pojazdów, którymi mają być transportowane odpady podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią wymóg ten oznacza wskazanie jedynie typu oraz wymogów technicznych jakie ma spełniać dany pojazd. Nadto ograniczenie stosowania przepisu wyłącznie do tryby odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Po pierwsze, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 151 p.p.s.a. Na podstawie tego przepisu sąd administracyjny oddala skargę jeżeli nie uwzględnia skargi w całości. Nie jest więc tak, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiła praktyka orzecznicza. Ponadto w uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł wyjaśnienie zastosowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, popierając wywód prawny na treści art. 155 K.p.a. oraz art. 28 i art. 29 ustawy o odpadach z 2001 r. Z uzasadnienia wynika z jakich względów Sąd uznał skargę za oczywiście nieuzasadnioną.

Sąd bowiem wziął pod uwagę działania skarżącej Spółki oraz określony rygoryzm przepisów dotyczących odpadów. Jak trafnie dostrzegł Sąd, skarżąca Spółka uprzednio wnioskowała o zmianę zezwolenia w zakresie wskazania w sposób zindywidualizowany środków transportu, a następnie ponownie wystąpiła o zmianę zezwolenia, domagając się opisowego wskazania środków transportu (ze stosownym uzasadnieniem). Takie bowiem działanie skarżącej Spółki wskazuje, że, po pierwsze – instrumentalnie traktuje przepisy dotyczące zezwoleń na transport odpadami w zależności od obranej koncepcji prowadzenia działalności w zakresie transportu odpadami; a po drugie – zaprzecza, jakoby wnioskowany do zmiany zakres zezwolenia naruszał jej słuszny interes; po trzecie – czyni nieprzekonującą argumentację jakoby zindywidualizowanie środka transportu w zezwoleniu naruszało art. 28 ust. 5 pkt 4 ustawy o odpadach z 2001 r. Poza tym podnoszona przez skarżącą Spółkę kwestia wadliwości zezwolenia związana z indywidualizacją środka transportu nie stanowi przesłanki do zastosowania trybu z art. 155 K.p.a. Jest to tryb nadzwyczajny, który co do zasady nie służy eliminowaniu wad decyzji administracyjnych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym tylko w wyjątkowych okolicznościach, tj. gdy nie ma innego sposobu eliminacji wadliwych decyzji z obrotu prawnego, dopuszcza się możliwość uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. W tej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała takich wyjątkowych okoliczności. Ponadto w sprawie nie wykluczono, że ustawa o odpadach z 2001 r. nie precyzuje, jak szczegółowa ma być charakterystyka danego środka transportu. Nie jest więc błędem wskazanie w zezwoleniu środka transportu w sposób zindywidualizowany. Trudno zatem w takiej sytuacji mówić w ogóle o naruszeniu art. 28 ust. 5 pkt 4 ustawy o odpadach z 2001 r. Ponadto w okolicznościach tej sprawy, uwzględniono szerszy kontekst sprawy, tj. kwestii gospodarki odpadami, która to materia jako dotycząca ochrony środowiska, powinna wskazywać na odpowiedni kierunek wykładni przepisów prawa. Przepisy dotyczące ochrony środowiska, w tym odpadów, w ogólności mają charakter restrykcyjny, tak aby w jak najlepszym i najszerszym zakresie chronić środowisko.

Aktualnie jest to w interesie społecznym także w wymiarze globalnym (ogólnoświatowym). Stąd w sprawie prawidłowo posłużono się treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach z 2001 r., ponieważ niewątpliwie przy wydaniu zezwolenia na transport odpadów organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę czy zamierzony przez przedsiębiorcę sposób gospodarki odpadami (w tym przypadku transport odpadami) mógłby powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Uzasadnienia prawidłowości takiego działania należy dostrzec także bezpośrednio w treści art. 28 ust. 5 pkt 4 ww. ustawy, ponieważ przepis ten zawiera normę prawną o charakterze otwartym, ponieważ zezwolenie ma co prawda określać środek transportu, ale odpowiednio. Posłużenie się zatem kwantyfikatorem "odpowiednio" wskazuje właśnie na możliwość indywidualizacji środka transportu.

Należy bowiem uwzględnić, że w niniejszej sprawie zakres pozwolenia w ogólności dotyczy transportu drogowego odpadów – także niebezpiecznych. Dodatkowo tego rodzaju działalność nie może być wykonywana w sposób dowolny, lecz na podstawie ustawy o transporcie drogowym, która zawiera wiele odniesień do transportu odpadów. Transport odpadów mieści się bowiem w definicji transportu jako takiego na gruncie ustawy o transporcie drogowym zawartej w art. 4 pkt 3 lit. a i b. Transport drogowy, to krajowy transport drogowy (według pkt 1 art. 4 ustawy o transporcie drogowym to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju). W myśl art. 5 ust. 1 ww. ustawy podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga co do zasady uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Zgodnie zaś z art. 7a ust. 7 tej ustawy po uzyskaniu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego przedsiębiorca przedkłada do organu, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wykaz pojazdów zawierający następujące informacje: 1) markę, typ;

1. 2) rodzaj/przeznaczenie;
2. 3) numer rejestracyjny;
3. 4) numer VIN;
4. 5) wskazanie rodzaju tytułu prawnego do dysponowania pojazdem. Następnie przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać zmiany danych, o których mowa w art. 7a (art. 14 ust. 1 ww. ustawy). Wynika z tego, że za wnioskowaną zmianą zezwolenia na transport odpadami nie przemawia interes społeczny, jak i słuszny interes strony, ponieważ wszelkie zmiany w zakresie, o jakim mowa w art. 7a ust. 7, powinny być monitorowane przez właściwy organ administracyjny. Co oznacza, że wykonywana przez dany podmiot działalność transportowa nie może odbywać się w sposób dowolny. Co prawda, zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego uprawniającym do wykonywania transportu drogowego na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie jest równoznaczne z zezwoleniem na transport odpadów, jednak pokazuje jak faktycznie dany przedsiębiorca może wykonywać transport drogowy, która to działalność jednak wiąże się ze wskazaniem w sposób zindywidualizowany pojazdów. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że wymóg prowadzenia transportu odpadów konkretnym pojazdem lepiej służy ochronie środowiska, niż dozwolenie na korzystanie z jakiegokolwiek pojazdu z określonego ogólnie zakresu rodzajowego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. i art. 28 ust. 5 pkt 4 ustawy o odpadach z 2001 r. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przedstawiony powyżej wywód wpływa na ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, jako niezawierających usprawiedliwionych podstaw. Co prawda, Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 K.p.a., jednak brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji w tej sprawie nie wywiązał się należycie z obowiązku wnikliwego zbadania czy organy dokonały pełnych i prawidłowych ustaleń stanu faktycznych i prawnych. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga w skardze kasacyjnej wykazania, że wskazywane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wykazano aby wskazywane naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 K.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy; tym bardziej jeżeli zważy się, iż Sąd I instancji niewadliwie ocenił wydane w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcie o odmowie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. O czym już wyżej była mowa, nie zaistniały w niniejszej sprawie przesłanki do zmiany decyzji.

Natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Wskazane przepisy dotyczą bowiem możliwości przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów. W tej sprawie takiego postępowania Sąd I instancji nie przeprowadził. Trudno zatem zarzucać Sądowi I instancji naruszenia przepisów, których w ogóle nie stosował. W tej sprawie Sąd kontrolował legalność zaskarżonej decyzji wydanej w świetle zebranych w sprawie akt administracyjnych. Podważeniu wypowiedzianej w tym zakresie oceny prawnej mogły służyć zarzuty, ale powołane z innymi odpowiednimi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tych względów, na podstawie 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.