Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1951/03, w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddalił skargę oraz rozstrzygnął o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania H. S. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...], nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z przyłączami na działce nr [...] w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Zdaniem organu odwoławczego przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przesądzają, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają decydujące znaczenie przy podejmowaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ustalił, iż działka nr [...] w B. położona jest na obszarze przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową, a zatem wnioskowana funkcja zabudowy jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego i brak było podstaw do odmowy wydania przedmiotowej decyzji.
Organ zaznaczył, że celem decyzji, która zapadła jest przesądzenie o zgodności zamierzenia, a ponadto, iż zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Zdaniem organu nie ma wymogu by mapa sytuacyjno-wysokościowa, stanowiąca załącznik do wniosku, była aktualna, a zatem aktualizacja taka nie była konieczna.
Rozpoznając zarzuty skargi H. S. od powyższej decyzji Sąd I instancji wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1951/03, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że jak słusznie akcentuje organ II instancji postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu limitowane jest i determinowane jednocześnie ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sprowadza się w istocie do oceny, czy zamierzenie inwestycyjne następuje w zgodzie z tymi ustaleniami. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż zachodzi zgodność pomiędzy tymi dwoma zakresami, albowiem wnioskowany do uzgodnienia budynek jednorodzinny z przyłączami posadowiony ma być na nieruchomości położonej na terenie zabudowy jednorodzinnej.
Sąd uznał, że zarzut dotyczący wadliwych w ocenie skarżącego stosunków wodnych czy sanitarnych na działce nr [...] położonej w B. jest prawnie irrelewantny na gruncie niniejszego postępowania. Sąd stwierdził, że z przedłożonej, na etapie postępowania przed Wójtem Gminy M., mapy ewidencyjno-wysokościowej dla celów projektowych nie wynika, aby dotknięta była ona brakiem wynikającym z naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniósł H. S., reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego pomimo:
- – naruszenia przez organy administracyjne obu instancji przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego przy wydawanych decyzjach, a to "na przykład" przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich środków niezbędnych do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych,
- – nieskorzystania z przysługującego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawnienia do przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i prawidłowego rozstrzygnięcia,
- b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, jakich dopuścił się organ administracji II instancji, a także I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku w sprzeczności z tym przepisem, tj. tak, jak gdyby Sąd I instancji rozstrzygając sprawę był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
- c) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wskazanie, a także niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie,
- 2) naruszeniu prawa materialnego, a to:
- a) art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż decyzje organu I i II instancji nie naruszyły prawa materialnego w sytuacji gdy, nie uwzględniły one m.in. ochrony interesów osób trzecich przed zakłóceniem stosunków wodnych, zanieczyszczeń powietrza i gleby,
- b) art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż decyzje organu I i II instancji nie naruszyły prawa materialnego w sytuacji, gdy zostały wydane na podstawie nieaktualnego materiału dowodowego, przy równoczesnej akceptacji, iż podstawą wydania decyzji może być wniosek wraz z nieaktualną mapą ewidencyjną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ II instancji wskazał: "...ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. [...] Ustalenia planu miejscowego [...] na którym znajduje się wnioskowana do zabudowy działka nie zawierają uwarunkowań dotyczących ochrony interesów osób trzecich". W ocenie strony skarżącej takie twierdzenia pozostają ze sobą w oczywistej sprzeczności, bowiem jeśli zakres ochrony interesów osób trzecich jest taki, jaki wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można następnie wskazać, iż w danym miejscowym planie zagospodarowania brak warunków związanych z tą ochroną. W skardze kasacyjnej naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. upatruje się w obowiązku organów ustalenia zakresu wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego podstawę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Tymczasem organ II instancji najpierw wskazał, iż zakres ochrony interesów osób trzecich wynika z miejscowego planu, następnie podniósł, iż plan ten nie zawiera warunków regulujących tę kwestię. Niedostrzeżenie tych uchybień przez Sąd I instancji uzasadnia, w ocenie skarżącego, twierdzenie, iż naruszenie w/w przepisów miało wpływ na wynik postępowania. Zdaniem skarżącego naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. wynika z nieodniesienia się przez Sąd I instancji do żadnego przepisu prawnego, żadnej podstawy prawnej uzasadniającej rozstrzygnięcie i niewystarczającym wyjaśnieniu.
W ocenie strony uzasadnienie wyroku nie jest jasne i przekonywujące dla strony, ponadto ogranicza się ono do kilku ogólnikowych i abstrakcyjnych stwierdzeń. Skarżący twierdzi, że błędna wykładnia przepisu art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polega na przyjęciu, iż decyzje organu I i II instancji nie naruszyły prawa materialnego w sytuacji, gdy zostały wydane na podstawie nieaktualnego materiału dowodowego, przy równoczesnej akceptacji, iż podstawą wydania decyzji może być wniosek wraz z nieaktualną mapą ewidencyjną, co wynikało ze stwierdzenia organu II instancji, iż ówczesna ustawa nie stawiała wymogu przedłożenia aktualnej mapy, zaś Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż okoliczność ta jest prawnie irrelewantna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Przedmiotowa skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej skrótowo p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne naruszenie przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wykazać na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz podać jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przytoczone wymogi skargi kasacyjnej są konieczne dla przyjęcia tej skargi z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a., stanowiącego, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Oznacza to, iż tylko zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej wyznaczają granice kontroli sądowej NSA zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi bowiem to należy do obowiązków wnoszącego skargę kasacyjną (vide postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2004 r. sygn. akt GSK 20/04, niepubl.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] dotycząca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z przyłączami na działce inwestora nr [...] w B. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ istotny na wynik postępowania skarżący wskazał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez akceptację naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych. Ponadto skarżący zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie przeprowadził z urzędu postępowania dowodowego celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Zarzuty powyższe wbrew wymogom prawnym podniesionym na wstępie nie wskazują na czym polegało w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania przez organy obu instancji, które zaaprobował Sąd administracyjny rozpoznający skargę. Zauważyć trzeba, że złożona skarga do Sądu pierwszej instancji także nie precyzuje żadnego konkretnego zarzutu, określając tylko zaskarżoną decyzję jako niezgodną z prawem. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli i oceny decyzji zakwestionowanej, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji na podstawie mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Stwierdzając legalność decyzji obu instancji Sąd podzielił stanowisko, że zachodzi zgodność między planowanym zamierzeniem inwestycyjnym (budowy domu jednorodzinnego) a ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki nr [...] w B., który to plan przewiduje dla tego terenu "zabudowę jednorodzinną i zagrodową". Trzeba podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zgodność inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego to podstawowy warunek do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadnie też Sąd ten ocenił, iż kwestie stosunków wodnych na gruncie bądź sanitarnych pozostają poza granicami tego postępowania.
Przepisy art. 42 ust. 1 wskazanej ustawy szczegółowo określają jakie kwestie winna rozstrzygać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymogi te spełnia zaskarżone decyzja w ocenie Sądu pierwszej instancji i ocena ta nie została podważona żadnym zarzutem skargi kasacyjnej. Formułując zarzut nieskorzystania przez Sąd pierwszej instancji z uprawnienia do przeprowadzenia postępowania dowodowego autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jakie to okoliczności wymagały przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego. Tak więc sprecyzowany zarzut jest wadliwy, nie odpowiada treści art. 176 p.p.s.a. i nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie oceny zarzutu co do jego słuszności.
Należy podkreślić, że wymóg prawidłowego sprecyzowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia przez autora skargi kasacyjnej jest warunkiem prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej w myśl art. 174 i 176 p.p.s.a. Z obowiązku tego nie zwalnia autora skargi kasacyjnej fakt, że skargę tę sporządził na wyłączne żądanie strony. Z akt administracyjnych zawierających decyzję z dnia [...] nr [...] Wójta Gminy M. wynika, że oprócz ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji domu jednorodzinnego w uwzględnieniu treści miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości B. dla terenu oznaczonego symbolem MR, MN1 – uwzględniono warunki wynikające z przepisów szczególnych, a dotyczące:
"Projektu budowlanego, uwzględnienia przepisów techniczno-budowlanych, wymaganych uzgodnień, rozwiązania dojazdu do działki, zagospodarowania odpadów, zaopatrzenia w energię cieplną, ochrony interesów osób trzecich i użytkowników sąsiednich nieruchomości. W zakresie ochrony interesów osób trzecich decyzja zawiera wskazania:
- a) ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody i innych urządzeń infrastruktury technicznej,
- b) zachowania dostępu do światła dziennego, drogi publicznej,
- c) ochrony przed zanieczyszczeniami powietrza i gleby.
Zabrania się prowadzenia robót budowlanych mogących zakłócić stosunki wodne, tj. podnoszenia poziomu terenu przez nawożenie ziemi."
Jak wynika z powyższej treści, decyzja zawiera wszystkie wymogi, o których mówi art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – co wyżej zostało już podkreślone w uzasadnieniu NSA podzielającym ocenę Sądu pierwszej instancji.
Zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wskazuje żadnych okoliczności, które Sąd pierwszej instancji winien z urzędu wyjaśnić. Wobec wadliwego sformułowania zarzutu wyłączona jest możliwość Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonania jego oceny. Również należy stwierdzić nietrafność zarzutu o naruszeniu art. 141 § 1 p.p.s.a., bowiem wskazany przepis dotyczy terminu sporządzenia uzasadnienia wyroku z urzędu. W sprawie przedmiotowej zastosowanie miał przepis art. 141 § 2 p.p.s.a. odnoszący się do sporządzenia uzasadnienia wyroku na wniosek strony.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego art. 42 ust. 1 pkt 5 jak i art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić ich bezzasadność w świetle przytoczonej treści decyzji Wójta Gminy M., która rozstrzyga wszystkie te kwestie. Legalność decyzji czyli zgodność z obowiązującymi przepisami prawa potwierdził Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie zarzutów tych w skardze kasacyjnej podobnie jak w odniesieniu do zarzutów wcześniejszych nie odpowiada wymogom określonym art. 174 ust. 1 p.p.s.a.
W podsumowaniu rozważań tych stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu nie podważyły wyroku Sądu pierwszej instancji.
Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach należnych pełnomocnikowi za pomoc prawną z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 250 p.p.s.a.