Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 października 2008 r. (Sygn. akt III SA/Wr 386/08) oddalono skargę P. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia, Nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.
Sąd Rejonowy w L - Wydział [...], wyrokiem z dnia [...] (sygn. akt [...]), wydanym po rozpoznaniu sprawy karnej P. S. oskarżonego o to, że w dniu [...] w miejscowości R. rejonu l. kierował samochodem marki [...], Nr rej. [...], będąc w stanie nietrzeźwości, tj. o czyn z ark 178a § 1 Kodeksu karnego, orzekł - między innymi - na podstawie art. 66 § 1 i 2 kk i art. 67 § 1 kk o warunkowym umorzeniu postępowania karnego wobec oskarżonego, na okres próby wynoszący dwa lata. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Sąd Okręgowy w L. - [...], wyrokiem z dnia [...] (sygn. akt [...]).
Uwzględniając treść obu wyroków karnych, Wojewoda [...] wystąpił do Przewodniczącego Rady Gminy L., z prośbą o informację, czy Rada Gminy podjęła uchwałę o wygaśnięciu mandatu jej radnego – P. S.. W odpowiedzi Przewodniczący poinformował organ nadzoru, że Rada Gminy Wiejskiej [...] nie podjęła uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu tegoż radnego.
W związku z tym, Wojewoda [...] - w piśmie z dnia [...] - wezwał Radę do podjęcia stosownej uchwały. Wezwanie zostało doręczone w dniu [...] Z odpowiedzi Przewodniczącego Rady Gminy wynikało, że na sesji w dniu [...] Rada nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego P. S.. W głosowaniu nad projektem takiej uchwały wzięło udział 14 radnych. Za jej podjęciem głosowało czterech radnych, przeciwko - ośmiu radnych, natomiast dwóch radnych wstrzymało się od głosu. W kolejnym piśmie, z dnia [...]Przewodniczący Rady Gminy w L. poinformował Wojewodę [...], że do dnia [...]nie zwoływano już sesji Rady, w związku z tym nie podejmowano uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, do czego wzywał organ nadzoru.
Następnie, pismem [...] z dnia [...], Wojewoda [...] poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Do pisma dołączony został projekt takiego zarządzenia. W dniu [...] Wojewoda [...] wydał zarządzenie zastępcze Nr [...], w którym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Gminy L. [...].
Na wspomniane zarządzenie radny złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zdaniem skarżącego, w sprawie doszło do naruszenia art. 98a pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.g.
W ocenie skarżącego naruszenie prawa polegało na niepowiadomieniu przez Wojewodę [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przed wydaniem przez organ nadzoru zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz na bezzasadnym wykorzystaniu przywołanego przepisu, skoro Rada Gminy podjęła w ustawowym terminie stosowną uchwałę, w istocie odmawiając w niej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego przysługującego skarżącemu.
Skarżący dodał, że w sprawie nastąpiło też rażące naruszenie prawa (lub działanie bez podstawy prawnej), ponieważ kwestionowane zarządzenie zastępcze wydał wicewojewoda, podczas gdy wydanie takiego aktu mieści się w zakresie kompetencji wojewody. Dodatkowo [...] podważał sam fakt popełnienia zarzucanego mu przestępstwa wskazując, że nawet prawomocne wyroki sądów karnych nie wiążą bezwzględnie sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając złożoną w niniejszej sprawie skargę podał, że w rozpoznawanym przypadku kluczowe znaczenie ma treść art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (jednolity tekst: Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.), powoływanej dalej jako ordynacja. Sąd I instancji wskazał, że w myśl tego przepisu: "Nie mają prawa wybieralności osoby (...) wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego."
Zdaniem WSA hipoteza, o której mowa w cytowanym przepisie, została spełniona. Zainteresowany radny został oskarżony o popełnienie przestępstwa określonego w art. 178a § 1 k.k., zgodnie z którym: "Kto, znajdując się w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego, prowadzi pojazd mechaniczny w ruchu lądowym, wodnym lub powietrznym, podlega karze grzywny, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2".
Wskazano przy tym, że skarżący został skazany za czyn, który może być popełniony wyłącznie z winy umyślnej oraz za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego.
W ocenie Sądu I instancji, prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w L. - Wydział [...], z dnia [...], sygn. akt [...], warunkowo umarzający postępowanie w sprawie czynu określonego w art. 178a § 1 k.k., nie mógł być skutecznie podważany w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd dodał, że wyrok Sądu karnego stanowi - w świetle art. 7 ust. 2 pkt 2 ordynacji - zdarzenie administracyjne o istotnych konsekwencjach, dlatego też zarówno zainteresowane w sprawie organy, jak też Sąd administracyjny, miały obowiązek uwzględnić treść wspomnianego orzeczenia karnego i wynikające z faktu jego wydania skutki prawne.
WSA wyjaśnił, że bezpośrednią konsekwencją wyroku karnego była utrata przez skarżącego prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego). Ta okoliczność spowodowała z kolei wygaśnięcie mandatu radnego, na podstawie jednoznacznego w tej materii brzmienia art. 190 ust. 1 pkt 3 in principio ordynacji. Sąd dodał, że stosownie do art. 190 ust. 2 ordynacji, Rada Gminy L. miała obowiązek podjęcia deklaratoryjnej uchwały, stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, w nieprzekraczalnym terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, a zatem w ciągu 3 miesięcy od uprawomocnienia się wyroku, stanowiącego w tym przypadku przyczynę wygaśnięcia mandatu.
Zdaniem Sądu organ nie podjął w zakreślonym terminie uchwały, o której mowa w art. 190 ust. 2 ordynacji. Sąd podkreślił, że w przepisie tym nie chodzi o podjęcie uchwały o dowolnej treści. Brzmienie art. 190 ust. 2 nie daje żadnych podstaw do przyznania radzie minimalnego choćby marginesu swobodnego uznania. WSA podał, że z analizowanego przepisu wynika związanie tego organu i powinność podjęcia uchwały o wskazanej tam treści, tzn. stwierdzającej wygaśnięcie mandatu.
W dalszej części uzasadnienia Sąd uznał, że konsekwencję niewywiązania się przez radę z obowiązku nałożonego w ramach art. 190 ust. 2 ordynacji, stanowi mechanizm przewidziany w art. 98a u.s.g., upoważniający organ nadzoru (wojewodę) do wydania zarządzenia zastępczego.
W konkluzji Sąd wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru wojewody nad organem uchwałodawczym gminy zostały spełnione wszystkie przesłanki (zarówno materialne, jak też formalnoprawne) upoważniające Wojewodę [...] do wydania zarządzenia zastępczego.
Odnosząc się do ostatniego z kwestionowanych zagadnień Sąd wskazał, że niezasadnym jest zarzut wydania zarządzenia zastępczego przez nieuprawniony do tego organ. Zdaniem WSA, takie działanie znajduje uzasadnienie na gruncie art. 27 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym wojewoda wykonuje zadania m. in. przy pomocy I i II wicewojewody. Dodatkowo, jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa I wicewojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody (art. 28 ust. 3 tej samej ustawy).
Sąd podał ponadto, że tę kwestię reguluje § 5 ust 1 Statutu [...] Urzędu Wojewódzkiego. Wskazano przy tym, że w dniu [...], a więc w dniu zawiadomienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o planowanym wydaniu zarządzenia zastępczego oraz w dniu [...], a więc w dniu wydania tego zarządzenia, Wojewoda [...] przebywał na urlopie wypoczynkowym, co potwierdzają znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy dokumenty.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu [...] skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik P.S., zaskarżając wyrok ten w całości.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 i 28 ust 3 ustawy o administracji rządowej w województwie polegające na przyjęciu, iż przepisy te znajdują w niniejszej sprawie zastosowanie.
Z uwagi na powyższe pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego [...] oraz w sytuacji, gdyby to nie było możliwe o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
Dodatkowo w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Uzasadniając wspomniane zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 27 i 28 ust. 3 ustawy o administracji rządowej w województwie podano, że nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego przez Sąd, zgodnie z którym zarządzenie zastępcze mogło być wydane przez Wicewojewodę [...].
Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nie odpowiada wymogom prawa materialnego, w szczególności zaś treści art. 25 ustawy o administracji rządowej w województwie, zgodnie z którym wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego na zasadach określonych w ustawach. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis ten zawiera odesłanie do przepisów prawa materialnego o charakterze szczególnym, które regulują zasady sprawowania tego nadzoru. W ocenie kasatora należy zaliczyć do nich art. 98a u.s.g, zgodnie z którym wojewoda, po spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie, wydaje zarządzenie zastępcze.
Zdaniem pełnomocnika [...], jest to czynność z zakresu administracji publicznej znajdująca się jedynie w kompetencji wojewody. Podano przy tym, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym, będące lex specjalis w stosunku do ustawy o administracji rządowej w województwie, nie przewidują możliwości delegowania kompetencji nadzorczych, w tym również uprawnienia do wydawania zarządzenia zastępczego, na pracowników aparatu administracyjnego podległego wojewodzie. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że gdyby ustawodawca chciał dać możliwość delegowania kompetencji nadzorczych, o których mowa w art. 98a u.s.g, na podległy wojewodzie aparat administracyjny, w tym również wicewojewodów, z pewnością uczyniłby to w drodze unormowań o charakterze szczególnym, to znaczy tam, gdzie określa zasady sprawowania tego nadzoru.
W dalszej części wywodu pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną stwierdził, że art. 27 oraz 28 ust 3. ustawy o administracji rządowej w województwie nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania. Dodatkowo podano, że również art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., przewidujący możliwość delegowania kompetencji, nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania.
W konkluzji uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że z uwagi na konstytucyjną zasadę państwa prawnego należy uznać, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało przez osobę nieuprawnioną, co prowadzi do wniosku, że wydano je bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dodano jednocześnie, że wyroki karne wydane wobec P. S. nie są orzeczeniami skazującymi za popełnione przestępstwo, o których mowa w art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., a zatem sąd administracyjny nie jest związany ustaleniami zawartymi w takich orzeczeniach.
Pismem z dnia [...] pełnomocnik Wojewody [...] wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, wskazując przede wszystkim, iż umocowanie wicewojewody do podejmowania wszelkich czynności należących do kompetencji wojewody, wynika wprost z przepisów ustawy o administracji rządowej w województwie oraz § 5 Statutu [...] Urzędu Wojewódzkiego [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przepisów art. 27 i 28 ust. 3 ustawy o administracji rządowej w województwie. Zaznaczyć zatem należy, że sprawa podlega rozpatrzeniu jedynie w zakresie wykładni wspomnianych przepisów prawa materialnego.
Zgodnie z art. 27 ustawy o administracji rządowej w województwie, wojewoda wykonuje zadania przy pomocy pierwszego i drugiego wicewojewody oraz kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego oraz dyrektorów wydziałów. Na podstawie zaś art. 28 ust. 3 tejże ustawy, jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa I wicewojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody.
Autor skargi kasacyjnej podważa ustawową legitymację Wicewojewody [...] do wydania zarządzenia zastępczego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną upatruje przy tym prawnego uzasadnienia dla przyjęcia takiego założenia na gruncie przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 98a), który - zdaniem kasatora - w świetle art. 25 ustawy o administracji rządowej w województwie stanowi, iż wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi wyłączną kompetencję wojewody, która nie może być realizowana przez wicewojewodę w ramach zastępstwa.
Przedstawiona teza nie znajduje akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozpatrywana kwestia nie budzi wątpliwości również w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też w poglądach doktryny dotyczących tej materii.
Należy bowiem stwierdzić, że na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1 tego przepisu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi zatem uprawnienie właściwego wojewody. Jak wspomniano, zgodnie zaś z art. 28 ust. 3 ustawy o administracji rządowej w województwie, jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa I wicewojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody. Skoro zatem ustawa o samorządzie gminnym ustanawia wojewodę organem nadzoru nad działalnością organów gminy, to takie uprawnienia przechodzą na wicewojewodę w każdym przypadku, gdy z jakiś przyczyn określone działania nie są podejmowane przez wojewodę (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 971/04).
W świetle art. 28 ust. 3 ustawy o administracji rządowej w województwie, "I wicewojewoda przejmuje wszystkie obowiązki wojewody wtedy, gdy wojewoda ich nie pełni. W takim przypadku przejmuje on je wszystkie, a ustawa nie przewiduje jakichkolwiek modyfikacji" (por. S Płażek [w:] K. Bandarzewski, M. Chlipała, P. Chmielewski, D. Dąbek, W. Kisiel, M. Mączyński, S. Płażek, "Komentarz do ustawy o administracji rządowej w województwie" Warszawa 2007 r., s. 197).
Skoro zatem Wojewoda [...] przebywał [...] na urlopie - zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o administracji rządowej w województwie - wszystkie czynności wykonywane w zakresie przysługujących mu uprawnień wykonywał Wicewojewoda [...]. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, taki stan rzeczy nie mógł skutkować uchybieniami formalnoprawnymi w zakresie wydanego zarządzenia zastępczego [...].
Niezasadny jest również zarzut podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż wyroki wydane wobec P.S. nie są orzeczeniami skazującymi za popełnione przestępstwa, o których mowa w art. 11 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny.
W świetle tego artykułu Sąd nie może dokonywać ustaleń co do popełnienia przestępstwa, których dokonał Sąd karny. Odnosi się to w kontekście art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) także do prawomocnych wyroków warunkowo umarzających postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Taki wyrok stwierdza bowiem popełnienie przestępstwa, a jedynie warunkowo umarza postępowanie karne. Stąd jest zaliczany do wyroków skazujących (por. R. Szarek, "Skuteczne wygaśnięcie mandatu wójta w razie skazania", ST 2008/7-8, s. 43).
W tej sytuacji orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.