Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 145/06 po rozpoznaniu skargi E. P. i J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] umarzającą, na podstawie art. 105 (1 kpa postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J. K. – M. w sprawie nielegalnego posadowienia domku letniskowego przez E. P. na działce nr [...] przy ul. [...] w G. oraz wstawienia okien dachowych i dodatkowych okien w poddaszu budynku, oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż organ pierwszej instancji umorzył postępowanie mając na uwadze, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wykazał fakt zgłoszenia organowi, przez inwestora, remontu istniejącego domku ogrodowego w dniu [...], które to zgłoszenie zostało zaakceptowane w dniu [...], nie miała więc miejsca samowola budowlana. Nie wystąpiła także samowola w odniesieniu do zainstalowania okien dachowych.
Odwołanie od tej decyzji wniosła J. K. – M., zarzucając, że bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków inwestorka dokonała kapitalnego remontu budynku, który wcześniej pełnił funkcję szopy z płaskim dachem, połączonego z przebudową poddasza oraz powiększeniem domku letniskowego. Do odwołania dołączono szereg fotografii i rysunków obrazujących stan faktyczny istniejący obecnie i przed remontem, a także pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w G. z dnia [...] jednoznacznie wskazujące na to, że teren, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, jest objęty ochroną konserwatorską.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, iż prace, jakie wykonano przy przedmiotowym budynku, polegające na odtworzeniu domku ogrodowego oraz wymianie elementów konstrukcyjnych, wymagały pozwolenia na budowę. Nie zachodziły okoliczności przewidziane do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie, a postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
Skargę od powyższego wyroku wnieśli E. i J. P. podnosząc, iż w sytuacji, gdy dokonali zgłoszenia robót budowlanych zaś organ nie wniósł sprzeciwu i nie poinformował, że powinni uzyskać pozwolenie na budowę, to decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania była właściwa i nie ma potrzeby legalizacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest oczywiście bezzasadna i podlega oddaleniu. Podstawę prawną orzeczenia administracyjnego w niniejszej sprawie stanowił art. 138 (2 kpa, stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu pierwszej instancji organ wydający zaskarżoną decyzję prawidłowo uznał, że umorzenie postępowania administracyjnego było przedwczesne, bowiem powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w całości ponownie przez organ pierwszej instancji w celu ustalenia, czy roboty budowlane polegały na rozbiórce dotychczasowego obiektu i jego odbudowie w nowym kształcie i to na terenie objętym ochroną konserwatorską.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. i J. P., reprezentowani przez radcę prawnego B. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu istotnym dla wyniku sprawy, a to:
1/ art. 141 (4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", poprzez niepełne przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze i nie wyczerpujące ustosunkowanie się do stanowiska skarżących, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zamieszczenie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania mimo oddalenia skargi, 2/ art. 151 ppsa wobec zastosowania tego przepisu pomimo stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 (3 kpa i 138 (2 kpa, 3/ art. 3 (2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ wskutek wyjścia poza zakres kognicji sądu administracyjnego, 4/ art. 134 (1 ppsa wskutek wyjścia poza granice sprawy, 5/ art. 134 (2 ppsa wskutek wydania orzeczenia na niekorzyść skarżących.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawy, zwłaszcza wobec nieuwzględnienia, że skarżący powoływali się na uzasadnione przeświadczenie o legalności przeprowadzonych i zakończonych w [...] r. robót budowlanych polegających na remoncie budynku mieszkalnego i domku ogrodowego usytuowanych na terenie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego, objętego ochroną konserwatora zabytków. Wykonanie robót na podstawie zgłoszenia i przy braku sprzeciwu organu, dawało podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek J. K.-M..
Sąd w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżących lecz oddalił skargę i jednocześnie w uzasadnieniu wyroku zawarł wskazania co do dalszego postępowania administracyjnego, co jest sprzeczne z art. 141 (4 ppsa. Zdaniem skarżących z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżona decyzja nie została uzasadniona okolicznościami, o których mowa w art. 138 (2 kpa, a więc powinna być uchylona. Sąd wszedł w rolę organu odwoławczego i w istocie uzasadnił jego rozstrzygnięcie. Według skarżących z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wnosić, że Sąd oceniał pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych, a nie legalność zakończonych robót budowlanych. Współwłaścicielka nieruchomości, na której wniosek zostało wszczęte postępowanie, partycypowała w kosztach remontu budynku mieszkalnego, a wystąpiła o przywrócenie do stanu pierwotnego w kilkanaście miesięcy po zakończeniu robót i rozliczeniu kosztów. Jeżeli uważała że prowadzone roboty budowlane mogły mieć ujemny wpływ na zabytek, powinna była niezwłocznie zawiadomić o tym konserwatora zabytków /art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury - tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150/.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja kasacyjna, w sprawie tej zatem Sąd nie powinien przesądzać o zastosowaniu i wykładni przepisów prawa materialnego, w toku ponownie prowadzonego postępowania, będzie to bowiem możliwe dopiero po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego.
Oceniając na podstawie art. 29 Prawa budowlanego skuteczność dokonanego zgłoszenia Sąd naruszył art. 134 (2 ppsa, dodatkowo działając na niekorzyść strony skarżącej.
W konkluzji stwierdza się, że Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję, umożliwiając organowi odwoławczemu "jej rozpatrzenie w kierunku wskazanym przez Sąd". Oddalając skargę natomiast zamieścił wskazania nieprzewidziane przy orzeczeniu tego rodzaju oraz formalnie niewiążące organu pierwszej instancji, bowiem przedmiotem zaskarżenia było działanie organu odwoławczego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jako podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazano naruszenie: art. 141 (4 ppsa, poprzez niepełne przestawienie zarzutów podniesionych w skardze i niewyczerpujące ustosunkowanie się do stanowiska skarżących, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zamieszczenie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania mimo oddalenia skargi; art. 151 ppsa wobec zastosowania tego przepisu pomimo stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 (3 kpa i 138 (2 kpa; art. 3 (2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskutek wyjścia poza zakres kognicji sądu administracyjnego; art. 134 (1 ppsa wskutek wyjścia poza granice sprawy; art. 134 (2 ppsa wskutek wydania orzeczenia na niekorzyść skarżących.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą zatem podstawy określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, to jest naruszenia przez Sąd wydający zaskarżony wyrok prawa procesowego, mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Strona nie wywiodła jednakże iż zarzucane Sądowi pierwszej instancji naruszenia procedury, jeżeli by nawet miały w sprawie miejsce, mogły w jakikolwiek sposób wpłynąć na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja administracyjna została wydana na podstawie art. 138 (2 kpa, a więc jest to decyzja kasacyjna, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Zastosowanie w sprawie art. 138 (2 kpa wynikało stąd, iż organ drugiej instancji uznał umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego za przedwczesne, podjęte bez wystarczająco wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.
Stanowisko to w pełni podzielił Sąd pierwszej instancji i wbrew twierdzeniu strony, wystarczająco, stosownie do art. 141 (4 ppsa, uzasadnił ten pogląd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zresztą nie twierdzi się z całą stanowczością, że decyzja kasacyjna oparta na podstawie art. 138 (2 kpa nie powinna być wydana, a wręcz pewne sformułowania niejako potwierdzają słuszność takiego rozstrzygnięcia, zwłaszcza gdy wskazuje się, że Sąd nie powinien był zawrzeć w uzasadnieniu wyroku wskazówek co do prawa materialnego, które będzie miało w sprawie zastosowanie, bowiem kwestie te będą przedmiotem rozważań dopiero na etapie ponownego rozpoznania sprawy.
Należy zważyć, że przepis art. 184 ppsa stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Jeżeli zatem doszłoby nawet do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie w pełni odniósł się do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną czy też nie zawarł w uzasadnieniu swego orzeczenia wszystkich elementów wymaganych art. 141 (4 ppsa, to i tak nie można skutecznie żądać uchylenia tego orzeczenia w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej nie wykazano, że tego rodzaju braki procesowe zaskarżanego orzeczenia mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Poza tym należy stwierdzić, że kontrolowane przez Sąd pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 (2 kpa jest właściwe, bowiem powoduje zwrot sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie mógł uchylić decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji i uzupełnić postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części we własnym zakresie.
Gdyby jednak tak uczynił, to pozbawiłby strony prawa do rozpatrzenia sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu. Zarzucane w skardze kasacyjnej zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku Sądu wywodów dotyczących dalszego biegu postępowania administracyjnego w aspekcie przepisów prawa materialnego, które powinny być brane pod uwagę jest niewątpliwie przedwczesne, nie może jednakże powodować związania organów w zakresie ich oceny merytorycznej sprawy, a co za tym idzie, wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, nie powoduje naruszenia wskazanych przepisów ppsa. Nie doszło zwłaszcza do wydania orzeczenia na niekorzyść skarżących, bowiem wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji nie mogą być uznane za rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść skarżących w rozumieniu art. 134 (2 ppsa.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.