Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 500/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że J. K. złożyła w dniu 17 września 2012 r. do Wójta Gminy Morzeszyn wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za usuniecie drzew bez wymaganego zezwolenia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego w sprawie zniszczenia mienia o znacznej wartości na terenie gospodarstwa rolnego którego jest współwłaścicielem.
Wójt Gminy Morzeszyn postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania.
Organ I instancji podał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie było zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie wymagałoby zawieszenia postępowania administracyjnego. Wynik postępowania prokuratorskiego z wniosku pokrzywdzonego o zniszczenie mienia znacznej wartości nie ma bowiem znaczenia w sprawie dotyczącej wymierzenia kary za usunięcie drzew bez wzmaganego zezwolenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącą na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że obecnie obowiązujący przepis art. 101 § 3 k.p.a. nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Zmiana tego przepisu jest wyrazem dążenia ustawodawcy do usprawnienia przebiegu postępowania. Odmowa zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania zgodne są z zasadą ciągłości postępowania i nie muszą być weryfikowane w drodze zażalenia. Podlegają one jednak kontroli, gdyż można je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Weryfikacji w drodze zażalenia zostały natomiast poddane te postanowienia, które wstrzymują bieg postępowania, tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.
J. K. zaskarżyła to postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Według skarżącej nie jest prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że art. 101 § 3 kpa w obecnie obowiązującym brzmieniu, nie daje podstawy do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zdaniem strony, literalna systemowa i funkcjonalna wykładnia spornego przepisu wskazuje, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest dopuszczalne. Skarżąca stwierdziła, że w orzecznictwie i doktrynie nie ma bowiem jednolitości poglądów w tej sprawie, niemniej jednak uzasadnienie rządowego projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie z porządku prawego możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 500/13 działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwana dalej jako p.p.s.a., oddalił skargę J. K. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku z [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odnośnie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. WSA stwierdził, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.
Zmiana przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz.
18) polegała na dodaniu do dotychczas obowiązującej treści "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" służy stronie zażalenie. Zdaniem Sądu wprowadzenie przedstawionej zmiany nie oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia", z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, jest niesłuszny. Uzasadnienie rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazuje na taką intencję ustawodawcy. Jest w nim mowa jedynie o tym, że "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie".
Wynika z tego, że zasadniczym powodem dodania wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 k.p.a. było wyłącznie dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia, tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie można jednak pominąć wskazanych w nim motywów, z powodu których ustawodawca wykluczył możliwość jego kontroli instancyjnej. Skoro bowiem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania.
Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.
WSA zwrócił uwagę, że art. 101 § 3 k.p.a. jest podobny do art. 194 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulującego dopuszczalność zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ten przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne.
Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię.
W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie organom do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało art. 101 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. K. powtórzyła zasadniczy argument podniesiony w toku postępowania sądowoadministracyjnego, że organ pochopnie sięgnął do rezultatów wykładni historycznej, preferując ją przed wykładnią językową i systemową. Zdaniem strony, Sąd nieprawidłowo zaakceptował ten pogląd i bezpodstawnie powołał się na uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten dokument nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, że ustawodawcy przyświecała myśl wyeliminowania z porządku prawnego możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ustawodawca w tym dokumencie nie rozważał w ogóle tej kwestii, koncentrując się wyłącznie na ewentualnej dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.
Na poparcie swojego stanowiska wnosząca skargę kasacyjną odwołała się do poglądów przedstawicieli doktryny (m. in. A. Plucińska- Filipowicz, komentarz do art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2011; W. Wróbel, Komentarz do art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2012) oraz orzecznictwa (postanowienia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1064/11 i z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 738/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 roku, sygn. akt V SA/Wa 270/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 626/11).
Zdaniem skarżącej przepis art. 101 § 3 k.p.a. wyodrębnia dwie grupy rozstrzygnięć: jedna dotyczy fazy zawieszenia, zaś druga fazy podjęcia uprzednio zawieszonego postępowania. W każdej z nich jest możliwe rozstrzygnięcie albo pozytywne (zawieszająca lub podejmujące zawieszone postępowanie), albo negatywne (odmowne, o odmowie zawieszenia czy odmowie podjęcia) Wprowadzone w art. 101 § 1 k.p.a. rozróżnienie między postanowieniem w sprawie zawieszenia i w sprawie podjęcia postępowania ma wpływ na rozumienie norm art. 101 § 3 k.p.a. W przekonaniu strony, w odniesieniu do fazy podjęcia postępowania nie można mówić o aktualności uchwały NSA z 22 maja 2000 r. Ustawodawca bowiem wprost postanowił, że zaskarżeniu podlegają postanowienia w sprawie zawieszenia (zawieszenia i odmowy zawieszenia) oraz odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W stosunku do fazy podjęcia uprzednio zawieszonego postępowania wprost dopuszczono zatem jedynie zażalenia na postanowienie negatywne, odmawiające podjęcia, czyli utrzymujące stan zawieszenia.
Skoro ustawodawca nie postanowił po zmianie przepisu, że zażalenie przysługuje na postanowienie "w sprawie podjęcia", ale na postanowienie o odmowie podjęcia, to należy przyjąć, że skutkiem znany prawa jest niezaskarżalność drugiego z postanowień możliwych do wydania "w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania", czyli postanowienia o podjęciu.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną twierdzenie, że "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" jest w jakimś stopniu tożsame z określeniem "postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa 'jęcia zawieszonego postępowania" jest nieuzasadnione. Skoro racjonalny ustawodawca w odmienny sposób sformułował przepisy art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 194 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - to należy im nadawać odmienne znaczenia, zwłaszcza przy pojawiających się wątpliwościach przy dokonywaniu ich wykładni.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie skorzystało z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego nie może zostać uwzględniona.
W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej Kolegium nie miało podstaw prawnych do stwierdzenia niedopuszczalności jej zażalenia od postanowienia Wójta Gminy Morzeszyn z dnia [...] września 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za usuniecie drzew bez wymaganego zezwolenia. Było więc zobowiązane do merytorycznego rozpoznania zażalenia.
Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał zaś, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej.
Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii należy uznać za całkowicie prawidłowe. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.101 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię nie jest uzasadniony.
Należy pokreślić, że źródłem omawianych wątpliwości interpretacyjnych jest zmiana przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), polegająca na dodaniu do sformułowania: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" przysługuje stronie zażalenie, sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania".
Związane z treścią art. 101 § 3 k.p.a. wątpliwości zostały spowodowane w głównej mierze działaniem samego ustawodawcy. Zmieniając bowiem treść tego przepisu nie uwzględnił on dotychczasowego dorobku doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych w przedmiocie interpretacji zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania". Świadczy o tym następujący fragment uzasadnienia projektu zmiany, jedyny zresztą który odnosi się do art. 101 § 3 kpa: "Przepis art. 101 § 1 Kodeksu formę postanowienia przewiduje jedynie dla zawieszenia postępowania, nie przewiduje natomiast takiego obowiązku (wydania postanowienia) w przypadku podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie.
Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie". Z powyższego jednoznacznie wynika, że w przeciwieństwie do orzecznictwa ustawodawca przyjął, ze wyrażenie "w sprawie zawieszenia postępowania" odnosi się wyłącznie do postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do wszystkich możliwych postanowień podejmowanych przez organy w kwestii zawieszenia tj. o zawieszeniu, odmowie zawieszenia, podjęciu zawieszonego postępowania i odmowie podjęcia.
Na ten aspekt nowelizacji przepisu art. 101 § 3 kpa słusznie zwróciła uwagę Hanna Knysiak – Molczyk w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. II OSK 2296/12, opublikowanej w Orzecznictwie Sądów Polskich Zeszycie 12 z grudnia 2014 r. pod pozycją 112. Należy jednak zauważyć, że dodając do dotychczasowej treści przepisu wyrażenie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" w sposób niejako niezamierzony ustawodawca spowodował zmianę znaczenia zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania". Dotychczasowa wykładnia, że zwrot ten obejmuje wszystkie cztery rodzaje postanowień wskutek wyszczególnienia jednego z nich (o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania) jako tego na które przysługuje zażalenie, oprócz postanowienia w sprawie zawieszenia, zmieniło znaczenie tego ostatniego zwrotu. Jak wynika z uzasadnienia projektu zmiany prawodawca, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych stron przez dopuszczenie wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania nie uwzględnił, że zgodnie z dorobkiem orzecznictwa takie zażalenie na nie już przysługiwało.
W takiej sytuacji, orzecznictwo, nadając sens nowemu brzmieniu art. 101 § 3 kpa musi odwołać się do głównych celów ustawodawcy, jakie towarzyszyły mu w związku z nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. przyspieszenia toku rozpoznawania spraw przez organy administracji publicznej. Stąd też w orzecznictwie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2218/13) zwrócono uwagę, że "trudno przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu".
W powołanej glosie także zaakcentowano, że za przyjęciem stanowiska o niedopuszczalności zażalenia na postanowienia o podjęciu i odmowie zawieszenia postępowania przemawiają reguły wykładni funkcjonalnej. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 k.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego.
Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Z powyższego wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania").
W związku z tym Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że zarzut postawiony w skardze kasacyjnej jest nieuzasadniony.
Biorąc pod rozwagę przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.