Uzasadnienie
II OSK 433 / 10
Wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 973/09) oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r. (znak [...]), utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Wójt Gminy Nieporęt na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 - zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w związku z § 29 uchwały Rady Gminy Nieporęt z dnia 2 czerwca 2003 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru części sołectwa Kąty Węgierskie- część I" (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 226, poz. 5907- zwanego dalej miejscowym planem obszaru części sołectwa K.) ustalił jednorazową opłatę w wysokości 6.849,50 zł. tj. 10% wzrostu wartości nieruchomości z tytułu wzrostu wartości działki nr ewid. [...] o pow. 1347 m2 położonej we wsi K. gm. N. w związku z uchwaleniem miejscowego planu obszaru części sołectwa K. oraz w związku ze sprzedażą ww. nieruchomości przez dotychczasową właścicielkę A. S. W wyniku złożonego przez A. S. odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie na podstawie "art. 138 § 1 pkt 1" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Wskazując na treść art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium uznało, że bezspornym jest, iż zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Nieporęt, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Nieporęt z dnia 12 października 1994 r. (Dz. U. Woj. Warszawskiego Nr 21, poz. 190), przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren upraw rolnych. W wyniku uchwalenia miejscowego planu obszaru części sołectwa Kąty Węgierskie ww. działka nr [...] przeznaczona została pod budowę mieszkaniową jednorodzinną. Sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpiła aktem notarialnym [...] października 2007 r.
Wskazując na sposób ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz ust. 11 tego przepisu w związku z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.- zwanej dalej u.g.n.) w związku z § 50 ust. 1- 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), organ odwoławczy stwierdził, że biegły rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po zmianie jego przeznaczenia, a w wyniku wyceny ustalono, iż wartość przedmiotowego gruntu w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o 68.495,00 zł. Organ wyjaśnił również, że w celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Nieporęt zastosowano podejście porównawcze: metodę korygowania ceny średniej przyjmując do porównań 11 transakcji nieruchomościami rolnymi, zawartych na rynku lokalnym w latach 2006- 2007. Podobnie przy szacowaniu wartości działki po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zastosowano podejście porównawcze: metodę korygowania ceny średniej, przyjmując tym razem do porównań 14 transakcji nieruchomościami, przeznaczonymi pod zabudowę zawartymi na rynku lokalnym w roku 2007. W celu prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał na rodzaj i liczbę cech różnicujących obiekty porównawcze, w tym: lokalizację, sąsiedztwo, otoczenie, dojazd, stan zagospodarowania, wielkość, kształt działki oraz ograniczenia i uciążliwości.
Skargę na powyższą decyzję złożyła A. S., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, poprzez ustalenie, że przyjęcie nowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości (nr [...]). Działka ta, zdaniem strony zawsze była działką budowlaną, a Gmina jedynie przywróciła prawo do zabudowy. Ustalenie wartości przez rzeczoznawcę było natomiast tzw. "ustaleniem zza biurka".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną skargę, uznał, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i organu I instancji nie naruszają prawa.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dniu 4 września 2003 r. wszedł w życie miejscowy plan obszaru części sołectwa K., obejmujący m.in. teren przedmiotowej działki ewid. nr [...]. Zmianą powyższego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzona została jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związana z uchwaleniem planu w wysokości 10% różnicy wartości nieruchomości. Nieruchomość stanowiąca działkę ewid. nr [...] o pow. 1347 m2 zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, określonym w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Nieporęt, uchwalonym w dniu 12 października 1994 r., stanowiła teren upraw rolnych. W wyniku natomiast uchwalenia miejscowego planu obszaru części sołectwa K. przedmiotowa działka stanowi obecnie teren mieszkalnictwa jednorodzinnego. W dniu 16 października 2007 r. wskazana w kontrolowanej decyzji działka została zbyta.
Sąd stwierdził, że doszło, zatem do spełnienia obydwu warunków z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zmiany planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dokonania zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem Sądu, ocena dowodu, jakim jest operat szacunkowy, obejmująca wzrost wartości nieruchomości, przeprowadzona została w niniejszej sprawie prawidłowo, w szczególności organy obu instancji właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa, będące podstawą podjętych rozstrzygnięć i prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie. Przedstawiony w sprawie operat jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do jego sporządzenia. Z dokonanych na podstawie operatu ustaleń bezsprzecznie wynikało, że wartość nieruchomości objętej postępowaniem, wzrosła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec jej zbycia przed upływem 5 lat od zmiany uchwalonego planu, koniecznym było wydanie decyzji, ustalającej dla skarżącej jednorazową opłatę planistyczną.
W odniesieniu natomiast do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż stanowią one niezasadną polemikę z ustaleniami organów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez organ art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 37 ust. 1 tej ustawy (nałożenie opłaty planistycznej w sytuacji, gdy nie było ku temu przesłanek, bo wartość nieruchomości nie wzrosła),
- 2. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem,
- 3. art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organ bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, w tym w szczególności całkowitego braku odniesienia się do kluczowego dla sprawy zarzutu, tj. okoliczności, iż na mocy ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy Nieporęt z dnia [...] kwietnia 1990 r. działka [...] przeznaczona została już na wiele lat przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo jednorodzinne.
Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła na podstawie art. 176 i art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie na jej rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że przed podjęciem w postępowaniu czynności prowadzących do ustalenia należnej opłaty, organ powinien na podstawie posiadanych informacji dokonać oceny, czy w istocie po uchwaleniu miejscowego planu w konkretnym przypadku doszło do zmiany wartości nieruchomości. Wskazując na przesłankę naliczenia tzw. renty planistycznej (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) skarżąca podkreśliła, że w okolicznościach niniejszej sprawy majątek skarżącej nie uległ zwiększeniu, bowiem decyzją Naczelnika Gminy Nieporęt z dnia [...] kwietnia 1990 r. przedmiotowa działka nr [...] (przed podziałem wchodząca w skład działki nr [...]) przeznaczona została pod budownictwo jednorodzinne. Decyzja ta jest ostateczna i nie została nigdy wyeliminowana w obrotu prawnego. Skarżąca nabyła tą działkę aktem notarialnym w dniu [...] maja 1990 r. jako budowlaną o zdecydowanie większej wartości i za wyższą cenę.
Była ona również wykorzystywana na cele budowlane, o czym świadczy decyzja Urzędu Gminy Nieporęt z dnia [...] czerwca 1990 r., zezwalającą na budowę na terenie działki budynku mieszkalnego. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej nie nastąpił wzrost wartość działki nr [...], a więc nie było przesłanki do naliczenia opłaty planistycznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Oceniając skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, iż przedstawione w niej podstawy kasacji są pozbawione zasadności.
Podstawową okolicznością eksponowaną przez stronę skarżącą było nie uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji decyzji z dnia [...] kwietnia 1990 r. wydanej przez Naczelnika Gminy Nieporęt, którą to decyzją zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] położonej we wsi K. Gm. N. w sposób przedstawiony we wstępnym projekcie podziału działki i w której wskazano, że wydzielona działka nr [...] przeznaczona jest pod budownictwo jednorodzinne oraz decyzji z dnia [...] czerwca 1990 r. zezwalającej na budowę na terenie działki budynku mieszkalnego.
W ocenie strony skarżącej to właśnie ta okoliczność powodowała, że wskutek uchylenia miejscowego planu obszaru części sołectwa K. działka nie zmieniła swojego przeznaczenia, a wartość przedmiotowej nieruchomości nie wzrosła, co z kolei skutkowało błędnym wydaniem kontrolowanej skarżonym wyrokiem decyzji. Rozważenie tej okoliczności będzie, zatem miało podstawowe znaczenie dla oceny zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Odnosząc się do tak przedstawionego problemu trzeba zauważyć, iż dla obliczenia, ale również dla samego ustalenia czy doszło w ogóle do wzrostu wartości nieruchomości, kluczowe znaczenie ma art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z konstrukcją tego przepisu "wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu,...".
Wobec tego, że na przedmiotowej nieruchomości w stosunku do obecnie obowiązującego miejscowego planu obszaru części sołectwa K. uprzednio obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Nieporęt, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Nieporęt z dnia [...] października 1994 r., to porównanie obu tych aktów, na co słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji, pozwoliło na ustalenie, czy doszło do zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki. Powyższe miejscowe plany jako akty prawa miejscowego były jedynymi aktami prawnymi na podstawie, których można było ustalić poprzednie i obecne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Zestawienie regulacji zawartych w planie z dnia 12 października 1994 r. wskazywało, iż działka oznaczona nr [...] położona we wsi K. stanowiła teren upraw rolnych, zaś z treści planu zatwierdzonego uchwałą z dnia 2 czerwca 2003 r. wynika, iż wskazana wyżej działka usytuowana jest na terenie przeznaczonym obecnie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolu planu 5 MN.
Zważywszy na to, że wskazane we wniesionej kasacji decyzje z dnia [...] kwietnia 1990 r. i z dnia [...] czerwca 1990 r. zostały wydana na cztery lata przed uchwaleniem uprzednio obowiązującego planu miejscowego, uwzględniając też to, że działka nr [...] była niezabudowana, to nie można przyjąć, aby decyzje z dnia [...] kwietnia 1990 r. i z dnia [...] czerwca 1990 r. pozwalały na stwierdzenie, iż nie spełniono wymogów zawartych w normie prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie. Przywrócenie, bowiem uchwałą z dnia 2 czerwca 2003 r. przeznaczenia terenu takiego, jaki był dla przedmiotowej działki przewidziany w okresie przed dniem 12 października 1994 r. nie uzasadniało tylko z tego względu stwierdzenia, że nie nastąpiła zmiana przeznaczenia tego terenu, skoro w okresie poprzedzającym uchwałę z dnia 2 czerwca 2003 r., przedmiotowa działka stanowiła teren upraw rolnych.
Bez znaczenia, bowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dla zastosowania normy prawnej mającej materialnoprawne znaczenie w niniejszej sprawie była treść planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed wejściem w życie uchwały z dnia 12 października 1994 r.
W związku z powyższym, bezzasadnym okazał się być stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny, ustalony przez organy, był prawidłowy. Natomiast nie odniesienie się do skutków decyzji wydanych w 1990 r. nie powoduje jeszcze tego, że można skarżonemu wyrokowi skutecznie zarzucić istotny wpływ powyższej wady na wynik sprawy, a co jest elementem niezbędnym z punktu widzenia konstrukcji podstaw skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przedstawione wyżej względy wykazały brak zasadności też zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w rozpoznawanej sprawie zaistniały obiektywne przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało także uznać zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, który w ogóle nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie wobec wyodrębnienia sądownictwa administracyjnego od powszechnego, a także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., którego naruszenie mogłoby mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając nieważności postępowania ze względów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.