Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 199/19, po rozpoznaniu skargi M. Z. i T. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2018 r., znak: DOA.7110.438.2018.SPE, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;
- 2) zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 sierpnia 2018 r., znak: WI-I.7840.4.26.2018.KL, wydaną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 k.p.a., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 maja 2016 r., nr 1034/2016, znak: AU-01-3.6740.1.295.2016.MBA, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca ww. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną tj.: budową dojść i dojazdów, budową zewnętrznych instalacji: elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, budową wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wody, centralnego ogrzewania, gazowej, kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...] i [...], jedn. ewid. [...], przy ul. [...] w [...].
Skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że GINB nie dokonał w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oceny społeczno-gospodarczych skutków wywołanych kontrolowaną decyzją, chociaż stosowna analiza została przeprowadzona i jej wyniki przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rzekomy brak oceny skutków społeczno-gospodarczych został w uzasadnieniu wyroku wskazany jako przyczyna uchylenia decyzji organów obu instancji.
W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2020 r. uczestnicy postępowania H. i H. S. zajęli stanowisko w sprawie, popierając także uzasadnienie skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i T. Z. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 25 października 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja GINB z dnia 6 grudnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z dnia 13 sierpnia 2018 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta z dnia 12 maja 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w zw. z § 14 ust. 3 pkt 3 oraz ust. 4 pkt 2 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz.Woj. [...] z 2013 r. poz. [...]).
W orzecznictwie sądowym panuje zgodny pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje orzeczenie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie orzeczenia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2446/19; z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1956/21; z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 513/21).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny. Nie jest on w stanie skutecznie podważyć stanowiska Sądu I instancji, że "organ nie dokonał należytych ustaleń, nie rozpatrzył i nie dokonał właściwej oceny całego zebranego materiału dowodowego, czym naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy" oraz że organu ponownie rozpatrując sprawę "rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy oraz okoliczności sprawy istotne dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Nie było bowiem wystarczające stwierdzenie GINB, że "skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny.
Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby zakłócenie wprowadzonego miejscowym planem ładu przestrzennego oraz byłoby próbą obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Ponadto akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. względami ekonomicznymi, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia, przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu".
W realiach tej konkretnej sprawy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, organ nadzoru powinien uwzględnić, że zrealizowana przez inwestorów zabudowa nie narusza przeznaczenia terenu wytyczonego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jest zgodna z podstawowym przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym dla obszaru oznaczonego symbolem MN22, a mianowicie stanowi zabudowę jednorodzinną. Nie zachodzi przypadek jaskrawej niezgodności funkcji zabudowy, np. poprzez realizację budynku usługowego. Obszar na którym została ona zrealizowana, stanowi niemal wyłącznie zabudowę składającą się z budynków wolnostojących, a zatem nie zaburza ładu przestrzennego i koresponduje z istniejącą już zabudową. Powyższe może świadczyć o braku niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych. Jako nieskuteczne należy zatem uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, który w uzasadnieniu analizowanego zarzutu przypisuje szczególne znaczenie celom planu, zawartym w treści § 3 ust. 2 ww. uchwały.
Tym bardziej, że nie można wyprowadzić wniosku, aby realizacja zabudowy, tak jak w niniejszym przypadku, jednorodzinnej, stała w jawnej sprzeczności z "ogólnymi" celami planu, które odnoszą się do całego obszaru nim objętego, jakim "jest ochrona interesu publicznego w zakresie: 1) intensyfikacji zainwestowania właściwa dla strefy wielkomiejskiej i miejskiej, 2) zbudowania układu komunikacyjnego właściwego dla ww. stref oraz planowanego programu inwestycyjnego, 3) wykreowania nowej dzielnicy biurowo - mieszkalnej, 4) zapewnienia dostępności do usług, 5) poprawy ładu przestrzennego poprzez zwiększenie wymagań dotyczących standardów zabudowy i zagospodarowania". Nie jest zasadne też przyjęcie, że zaszła konieczność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia z akceptacją naruszeń, a tym samym pobłażliwością dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by "kierując się np. względami ekonomicznymi, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia, przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu".
Ponownie należy się odwołać do niewadliwego stanowiska Sądu Wojewódzkiego, który podkreślił, że inwestorzy w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę reprezentowani byli przez pełnomocnika będącego architektem i jednocześnie autorem projektu budowlanego. Skarżący nie są prawnikami oraz osobami mającymi wiedzę w zakresie prawa administracyjnego i prawa budowlanego, na co wskazuje treść skargi i odwołania. Działając w dobrej wierze i chcąc przestrzegać obowiązujących przepisów, korzystali z pomocy fachowego pełnomocnika, który z racji wykonywanego zawodu posiadał odpowiednią wiedzę aby zgodnie z przepisami sporządzić i zrealizować projekt budowlany.
Nie można im zatem zarzucić braku staranności i czynić zarzutu, że świadomie zmierzali do obejścia prawa realizując inwestycję, jak się później okazało, niezgodnie z przepisami planistycznymi, czego również nie zauważył organ architektoniczno-budowlany wydając pozwolenie na budowę. Wszystkie te okoliczności razem wzięte nie przemawiają za stanowiskiem, że konieczna jest eliminacja decyzji ze skutkiem ex tunc.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.