Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1802/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Zakładów Sodowych "J" S.A. z siedzibą w J. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzanie ścieków.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] października 2002 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski orzekł o ustaleniu dla [...] Zakładów Sodowych "J." S.A. w J. opłaty za rok 2001 w wysokości 14.706.423,86 zł za wprowadzanie ścieków. Decyzja została wydana na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw oraz rozporządzeń wykonawczych. Wysokość opłat ustalono w oparciu o dane przekazane przez zakład, a wyniki obliczeń przedstawiono w załącznikach.
Po rozpatrzeniu odwołania [...] Zakładów Sodowych Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego przepisy art. 56 i art. 56a Prawa wodnego mają charakter zupełny, co oznacza, że w sprawach opłat za szczególne korzystanie z wód, nie mają zastosowania żadne inne przepisy materialno-prawne.
Na powyższą decyzję [...] Zakłady Sodowe "J." S.A. z siedzibą w J. złożyły skargę do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r., w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz.U. Nr 133, poz. 637 ze zm.) które przywołuje skarżący, nie jest, wbrew twierdzeniom skarżącego, sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 56 Prawa wodnego i przepisy powołanego wyżej rozporządzenia. Przepisy te przewidują obowiązek pobierania od podmiotów gospodarczych opłat za sam fakt poboru wody.
Sąd stwierdził, że wprawdzie unormowania art. 84 i art. 217 Konstytucji RP wskazują, że ingerencja ustawodawcy w sferę majątkową obywateli może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy, to jednak brak orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, nie pozwala na skuteczne zakwestionowanie przepisów stanowiących podstawę wydanych decyzji. W ocenie Sądu opłata ustalona w zaskarżonej decyzji nie jest podatkiem, tj. należnością przysługującą określonemu podmiotowi na podstawie przepisów prawa podatkowego. Twierdzenie, że sporna opłata jest daniną publiczną, czyli podatkiem sensu largo, jest bezpodstawne i stanowi niedopuszczalną w prawie podatkowym analogię. Poprzez taką analogię skarżący zmierza do postawienia tezy, że wszystko to, co nie zostało poddane opodatkowaniu na mocy ustawy, jest wolne od podatku. W realiach rozpoznawanej sprawy teza taka jest zdaniem Sądu nieuprawniona.
Od powyższego wyroku [...] Zakłady Sodowe "J." S.A. z siedzibą w J. złożyły skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uznanie braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji. Złożono także wniosek o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego:
§ 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz.U. Nr 120, poz. 1287) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r. weszło w życie w dniu określonym w § 3 tego aktu. Nie uwzględniono bowiem okoliczności, że takie określenie daty wejścia w życie jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 i 2 i art. 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, co w konsekwencji narusza konstytucyjną zasadę państwa prawa, § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych i art. 56 ust. 2 pkt 2 i ust. 2c ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne w związku z art. 92 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że powołane rozporządzenie weszło w życie w dniu określonym w § 3 tego aktu, a tym samym określone w nim wyższe stawki opłat (różnica między rokiem 2000 a 2001 wynosi ok. 1 mln złotych) i mogło być stosowane przy wymierzaniu opłat za szczególne korzystanie z wód w 2001 r. Nie uwzględniono faktu, że powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 56 ust. 2 pkt 2 i ust. 2c Prawa wodnego, która w ocenie skarżącego sprzeczna jest z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Zdaniem skarżącego Sąd I instancji błędnie przyjął, że opłaty te mogły zostać nałożone na podstawie rozporządzenia nie odpowiadającego warunkom upoważnienia ustawowego, o których mowa w art. 92 Konstytucji, art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i w związku z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) w związku z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że opłaty uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r. nie stanowią danin publicznych, a tym samym przy ich składaniu nie znajdują zastosowania przepisy art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, art. 78 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 120, poz. 1268) w związku z art. 56 ust. 2 pkt 2 i ust. 2c ustawy - Prawo wodne w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w związku z art. 236 ust. 1 Konstytucji poprzez przyjęcie, że po dniu 29 marca 2001 r. nadal obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r., mimo że przepis art. 78 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych jest w ocenie skarżącego sprzeczny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 i art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 193 Konstytucji poprzez nie zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego, mimo, że istniały poważne wątpliwości co do zgodności przepisów z Konstytucją.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wywiedziono, że opłata za szczególne korzystanie z wód jest daniną publiczną, a w związku z tym podlegają rygorom zawartym w art. 84 i art. 217 Konstytucji RP. Ponadto z przepisu art. 84 Konstytucji wynika, że zasada ustawowego nakładania ciężarów publicznych nie dotyczy wyłącznie danin publicznych. Użyte w tym przepisie pojęcie "świadczenie publiczne" jest bowiem szersze niż pojęcie daniny publicznej. W doktrynie wskazuje się nadto, że opłaty za wprowadzanie ścieków stanowią rodzaj podatku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko okoliczności przesądzające o ewentualnej nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 ww. ustawy. To zaś oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzutów tych nie może domniemywać. Jeżeli tak to również w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że nie zachodzi nieważność postępowania, ograniczył się do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie mają zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące odpowiednio: szybkiego załatwienia sprawy i rozstrzygania w granicach danej sprawy, w sytuacji gdy Sąd ten tak właśnie w sprawie procedował.
Co do zaś zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego to skarga zasadza się w tej mierze na zarzucie naruszenia przepisu § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz.U. Nr 120, poz. 1287) w szczególności poprzez określenie daty wejścia w życie ww. rozporządzenia w sprzeczności z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718). Ustosunkowując się do tego zarzutu nie sposób nie zauważyć, że przepis § 3 ww. rozporządzenia stanowi o terminie jego wejścia w życie a nie o wysokości opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych i jako taki nie stanowił materialnoprawnej podstawy zakwestionowanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Przepisy rozporządzenia dotyczące podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego nie zostały w skardze kasacyjnej wskazane.
Jeżeli tak to nie mogły być przedmiotem kontroli ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego i skutecznie wpłynąć na byt prawny zaskarżonego wyroku i poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu administracji, a sam zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przywołanych wyżej przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie ma usprawiedliwionych podstaw. Już z prostego porównaniu daty wydania rozporządzenia, o którym mowa (28 grudnia 2000 r.), z datą wejścia w życie ww. ustawy (1 stycznia 2001 r.) wynika, że jej przepisy nie miały zastosowania, również w kwestii podnoszonego w skardze kasacyjnej minimalnego 14-dniowego vacatio legis dla aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące.
Tym samym nie można zasadnie twierdzić, że przepis § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych jest sprzeczny z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i w konsekwencji skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż przeszedł do porządku nad tą istotną kwestią. Tak samo zresztą nie można skutecznie zarzucić sprzeczności § 3 ww. rozporządzenia ze standardami jakim winno odpowiadać ustawowe upoważnienie do wydawania aktów wykonawczych po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. Standardy te, zawarte w art. 92 ust. 1 Konstytucji, dotyczą kwestii organu właściwego do wydania rozporządzenia, zakresu spraw przekazanych do uregulowania oraz wytycznych dotyczących treści aktu, a nie terminu wejścia w życie aktu, o którym to terminie stanowi przepis § 3 ww. rozporządzenia.
Zamierzonego skutku nie mogły też odnieść zarzuty naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) w zw. z art. 84 i 217 Konstytucji, jak również ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 120, poz. 1268) wobec braku odniesienia się w skardze kasacyjnej do konkretnych przepisów rozporządzenia w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych i rozporządzenia go zmieniającego. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że przedmiotem skargi kasacyjnej kierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego winny być zarzuty naruszenia konkretnych przepisów, a nie abstrakcyjnie formułowany zarzut niekonstytucyjności określonego aktu prawnego. Innymi słowy w skardze kasacyjnej winno się expressis verbis wskazać jakie konkretnie normy prawne, stanowiące podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego są niekonstytucyjne, a mimo to nie zostały przez Sąd w danej sprawie zakwestionowane poprzez odmowę ich zastosowania w sprawie.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.