Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 listopada 2015r. sygn. akt IISA/Kr 789/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2015r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] działając na podstawie art. 59 § 1 ust. 5 i art. 59 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. dalej: "u.p.e.a.") umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone w celu przymuszenia F. P. do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy J. z dnia [...] kwietnia 1987 r., znak: [...], nakazującą F. P. przeniesienie bramy wjazdowej i usytuowanie jej zgodnie z warunkami decyzji Naczelnika Miasta i Gminy J. z dnia [...] września 1986 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę, z powodu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 1987r. zostało wszczęte wobec zobowiązanego w dniu 23 września 1987 r., następnie w okresie od 29 marca 1989 r. do 23 stycznia 2015 r. było zawieszone.
Mimo podjętych czynności w celu zgromadzenia pełnej dokumentacji sprawy PINB pozyskał jedynie kserokopie oryginalnej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz załącznika do niej w postaci mapy do celów projektowych, która jest nieczytelna. Organ ustalił, że na F. P. zostały nałożone dwie grzywny w celu przymuszenia. Obie grzywny zostały utrzymane w mocy postanowieniami Urzędu Wojewódzkiego w N. Natomiast zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a. organ nie może już skorzystać z grzywny w celu przymuszenia, wobec czego powinien przejść do wykonania zastępczego. W ocenie organu, obowiązek stał się jednak niewykonalny ze względu na brak dokumentacji pozwalającej na zweryfikowanie jakie roboty budowlane i o jakich parametrach winien wykonać F. P. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła J. M., domagając się jego uchylenia i dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 23 § 1 i 4 u.p.e.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z treści art. 17 § 1 u.p.e.a. wynika, że zażalenie nie przysługuje na każde postanowienie organu egzekucyjnego lub wierzyciela, lecz tylko na takie, co do którego przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość złożenia zażalenia. Kwestię podmiotów legitymowanych do złożenia zażalenia na umorzenie postępowania reguluje art. 59 § 5 u.p.e.a. W przedmiotowej sprawie PINB w Suchej Beskidzkiej jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, zatem podmiotem uprawnionym do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. jest zobowiązany czyli F. P., który był jedynym adresatem zaskarżonego postanowienia.
J. M. nie jest w przedmiotowej sprawie zobowiązaną, a więc nie jest też uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie PINB w S. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wniosła J. M. podnosząc, że od 25 lat występuje do organów o wykonanie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w J. z dnia [...] kwietnia 1987 r. Z kolei niemożność uzyskania przez organy administracji publicznej dokumentacji sprawy rodzi podejrzenie, co do prawidłowości podejmowanych poszukiwań. Zarzuciła również naruszenie art. 17 § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie jest stroną postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga J. M. nie zawiera uzasadnionych podstaw, bowiem zgodnie z art. 59 § 5 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego zażalenie przysługuje zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Z kolei nie ulega wątpliwości, że zobowiązanym w przedmiotowym postępowaniu jest F. P., na którego został nałożony obowiązek przeniesienia bramy wjazdowej i usytuowanie jej zgodnie z warunkami decyzji Naczelnika Miasta i Gminy J. z dnia [...] września 1986 r. Natomiast. zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym.
Z kolei w myśl art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. Z przepisów tych wynika zatem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest jednocześnie organem egzekucyjnym, jak i wierzycielem. Inaczej krąg osób uprawnionych do żądania wykonania obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej został określony w art. 5 § 1 pkt 2 ustawy. Jest tam bowiem mowa m.in. o podmiocie, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Przytoczony przepis nie znajduje jednak zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem chodzi w nim o obowiązki wynikające z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa.
Pod pojęciem "innych organów" rozumieć należy organy nie wymienione w art. 5 § 1 pkt 1 ustawy. Dlatego w ocenie Sądu stwierdzić należało, że J. M. nie miała legitymacji do zaskarżenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. trafnie uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony uprawnionej do wniesienia na to postanowienie zażalenia, co stanowiło podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia zgodnie z art. 134 k.p.a. Sąd zwrócił również uwagę, że nie podlegała kontroli zasadność wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji, stąd podniesione w skardze w tym zakresie zarzuty nie mogły zostać uwzględnione.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. M. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zaskarżonemu wyrokowi w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie spełnia wymagań zawartych w wyżej wymienionym przepisie, a zwłaszcza nie przedstawienie w uzasadnieniu zarzutów podniesionych przez skarżącą i nie odniesienie się do nich, a także nie przedstawienie stanu sprawy, co skutkowało brakiem jednoznacznego ustalenia przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wydając zaskarżony wyrok, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia,
- - art. 119 pkt 3 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi wniesionej przez skarżącą w trybie uproszczonym, pomimo że przedmiotowa sprawa nie kwalifikowała się do takiego sposobu rozpoznania, co spowodowało, że strona skarżąca została pozbawiona gwarancji realizacji prawa do sądu, a więc jawnego rozpoznania jej sprawy, które zapewniłoby jej wszechstronne przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia,
- - art. 17 § 1 u.p.e.a w zw. z art. 18 u.p.e.a, w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2015 r.
Na tej podstawie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają one usprawiedliwionej podstawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Jako zarzut procesowy autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów. Faktem jest, że w uzasadnieniu Sąd I instancji nie wskazał wszystkich podnoszonych przez skarżącą zarzutów, które wynikają z treści dwóch pism skarżącej znajdujących się w aktach tj. z dnia 27 maja 2015r. (zatytułowane zażalenie) oraz z dnia 19 czerwca 2015r. (zatytułowane skarga), tym niemniej okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 1277/15, LEX nr 2227675 oraz wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 382/15, LEX nr 2205755). Wbrew stanowisku skarżącej brak wskazania wszystkich zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni art. 59 § 5 u.p.e.a. uznając, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego i nie zmienia tego faktu okoliczność, że nie powołał w tym zakresie pełnego stanowiska skarżącej.
Całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie w trybie uproszczonym sprawy, która do tego się nie nadawała. Zgodnie z treścią powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone postanowienie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zgodnie z art. 59 § 5 u.p.e.a. przysługuje na nie zażalenie.
Zatem spełnione zostały przesłanki pozwalające na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wskazać przy tym należy, że bez znaczenia dla możliwości rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym pozostaje fakt, iż skarżącej w tym postępowaniu nie przyznano przymiotu strony.
Odnosząc się z kolei do zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 17 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. wskazać należy, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają jedynie posiłkowe zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, stosuje się je bowiem jedynie w sprawach nieuregulowanych "inaczej" w ustawie egzekucyjnej. Prowadzi to do wniosku, że rozwiązania wynikające z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają pierwszeństwo przed regulacjami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Nadto przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą również modyfikować już istniejących rozwiązań normatywnych ujętych w przepisach ustawy egzekucyjnej, mogą jedynie mieć zastosowanie, jeżeli określone zagadnienie nie jest w ogóle uregulowane w tej ustawie, bądź też nie jest uregulowane w sposób wyczerpujący. W postępowaniu egzekucyjnym nie znajduje zastosowania również art. 28 k.p.a. regulujący pojęcie strony postępowania administracyjnego. Ustawa egzekucyjna zawiera własne konstrukcje w tym zakresie. Przykładowo można wskazać, iż nawet strona uprawniona do wszczęcia postępowania administracyjnego nie zawsze ma uprawnienia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014r. sygn. akt II FSK 203/12, LEX nr 1452480 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 1998r., sygn. akt IV SA 1318/97, LEX nr 43147). Przepis art. 59 § 5 u.p.e.a. ograniczył krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Są nimi wyłącznie wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym oraz zobowiązany, czyli podmioty o przeciwnych interesach. Skoro ustawodawca postanowił, że tylko te podmioty są uprawnione do złożenia środka zaskarżenia, to nieuzasadnione jest aby inne podmioty uprawnione były również do złożenia takiego środka, skoro ustawa o postępowaniu egzekucyjnym nie daje takich możliwości (por. Komentarz Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji wyd. VII WK 2015). Zwrócić należy również uwagę, że instytucja wierzyciela w ustawie egzekucyjnej nie jest tożsama z instytucją wierzyciela w rozumieniu przepisów postępowania cywilnego. Działania wierzyciela w rozumieniu przepisów u.p.e.a. maja na celu realizację interesu ogólnego, a nie jednostkowego interesu wierzyciela (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2008r. sygn. akt II FSK 338/07, LEX nr 686475).
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.