Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z.. lipca 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 3 czerwca 2016 r. Spółka złożyła do Burmistrza Gminy i Miasta Grójec wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na wdrożeniu czynności związanych z przetwarzaniem odpadów.
Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. organ ustalił środowiskowe uwarunkowania dla tego przedsięwzięcia.
Odwołania od tej decyzji wnieśli Stowarzyszenie "B" oraz K.R..
Decyzją z [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uchyliło decyzję z [...] sierpnia 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Spółka wniosła sprzeciw od tej decyzji. Wyrokiem z 10 maja 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 290/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. uchyliło decyzję z [...] sierpnia 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego badał interes prawny K.R. i ustalił, że stanowiąca jej własność działka nr [...] znajduje się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Ponadto organ wskazał, że do wniosku o wydanie decyzji, Spółka załączyła mapę ewidencyjną w skali 1:2000, na której kolorem czerwonym oznaczono teren planowanego przedsięwzięcia, a kolorem zielonym linią przerywaną obszar potencjalnego oddziaływania. Na mapie tej znajduje się również oznaczenie kolorem żółtym bez wskazania czego dotyczy. Do wniosku dołączona została druga mapa ewidencyjna w skali 1:5000 zawierająca oznaczenie kolorem żółtym działki nr 381/1. Innych oznaczeń mapa nie zawierała. Załączono również kartę informacyjną planowanego przedsięwzięcia, gdzie znajdują się mapy ewidencyjne w skali 1:2000, na których znajdują się oznakowane różnymi kolorami granice terenu przedsięwzięcia. Organ uznał, że Spółka powinna uzupełnić wniosek o mapę ewidencyjną, na której w sposób jednoznaczny powinien zostać określony teren planowanego przedsięwzięcia oraz zasięg jego oddziaływania. Mapa powinna być zaopatrzona w legendę dotyczącą poszczególnych oznaczeń.
Ponadto, zdaniem organu, złożony przez Spółkę raport zawiera elementy wymagane przez art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Jednak część ustaleń raportu budzi wątpliwości w zakresie procesu technologicznego przedsięwzięcia. Przyjęta nazwa przedsięwzięcia "wdrożenie czynności związanych z przetwarzaniem odpadów" nie jest tożsama z nazewnictwem użytym w raporcie. Natomiast na str. 5 i dalszych raportu przedsięwzięcie określono jako proces przetwarzania odpadów. Ponadto, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz.
71) jest to instalacja związana z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów. Organ uznał, że rodzaj przedsięwzięcia powinien być określony zgodnie z nazewnictwem stosowanym w rozporządzeniu. Spółka powinna sprecyzować, a organ I instancji ocenić, czy we wniosku i w przedłożonych dokumentach chodzi o budowę instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów czy intencją skarżącej jest inny rodzaj przedsięwzięcia.
Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że raport powinien odnosić się również do konfliktów społecznych wywołanych przez planowane przedsięwzięcie. W raporcie stwierdzono, że przedsięwzięcie nie będzie stwarzać konfliktów społecznych. Z zebranego w sprawie materiału wynika natomiast, że konflikty takie już występują.
Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien w pierwszej kolejności wezwać Spółkę do uzupełnienia wniosku. Następnie powinien zweryfikować zasięg oddziaływania przedsięwzięcia oraz ustalić strony postępowania z uwzględnieniem art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej. Należy również wezwać Spółkę do uzupełnienia raportu i dokonać powtórnego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie.
Spółka wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając sprzeciw Sąd I instancji wskazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uprawniał organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji wydający decyzję naruszył przepisy postępowania "a przynajmniej" art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe dotknięte jest istotnymi brakami, które uniemożliwiły ustalenie kompletnego stanu faktycznego.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, dotyczy m.in. uzupełnienia wniosku, kwestii oddziaływania i jego zakresu, ustalenia stron, konfliktów społecznych, uzupełnienia raportu, jak i określenia prawidłowej nazwy przedsięwzięcia.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził także, że brak wskazania w zaskarżonej decyzji, jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji jest uchybieniem, które nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne rozpoznanie sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu. Polegało to błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej oraz stwierdzenia, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po drugie, błędne zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu sprzeciwu, w sytuacji, gdy nie wystąpiły wymagane przez art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki uprawniające Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie doszło bowiem do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a materiał dowodowy zgromadzony przez ten organ jest spójny, kompletny i wyczerpujący w zakresie okoliczności koniecznych w tej sprawie (w tym do ustalenia zakresu stron postępowania) i nie wymaga uzupełnienia w żadnym zakresie. Ewentualne uzupełnienie było możliwe na etapie postępowania odwoławczego przed organem odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.
Po trzecie, błędne zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 136 § 1, 2 i 4 k.p.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu pomimo braku wskazania w decyzji organu odwoławczego, dlaczego uchybienia organu I instancji wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części.
Po czwarte, niezastosowanie art. 151a § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy. Nie wystąpiły bowiem przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.
Spółka wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] lipca 2018 r. Ponadto Spółka wniosła o wymierzenie organowi odwoławczemu grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, w związku z ponownym wydaniem decyzji kasacyjnej uniemożliwiającej skarżącemu uzyskanie ostatecznej decyzji środowiskowej. Spółka wniosła także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd I instancji trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Natomiast w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wbrew jednak tak zaprezentowanemu stanowisku Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli zaskarżonej decyzji uznając, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, że organ odwoławczy wykazał skutecznie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Ponadto, Sąd I instancji błędnie przyjął, że brak wskazania przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ I instancji, nie miał wpływu na wynik tej konkretnej sprawy. Oznacza to, że Sąd I instancji błędnie ocenił wystąpienie obu przesłanek wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest również przekonujący wywód Sądu I instancji, z którego miało wynikać, że w tej sprawie zastosowania nie mógł znaleźć art. 136 § 1 k.p.a.
Po pierwsze, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że Spółka powinna uzupełnić wniosek o mapę ewidencyjną, na której w sposób jednoznaczny powinien zostać określony teren planowanego przedsięwzięcia oraz zasięg jego oddziaływania. Ponadto mapa powinna być zaopatrzona w legendę dotyczącą poszczególnych oznaczeń. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu przed organem I instancji nie określono zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Należy jednak zaznaczyć, że Spółka przedłożyła stosowne mapy, lecz mapy wzbudziły zastrzeżenia organu odwoławczego. Tego rodzaju brak powinien zostać uzupełniony w trybie art. 136 § 1 lub § 2 k.p.a., ponieważ nie można wykluczyć, że złożenie przez Spółkę map zgodnie z wymaganiami organu doprowadzi do wniosku, że zasięg przedsięwzięcia został w postępowaniu przed organem I instancji ustalony i oceniony prawidłowo.
Warto przy tym zaznaczyć, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia nie był kwestionowany przez organ uzgadniający tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, który uzgodnił realizację przedsięwzięcia postanowieniem z 25 maja 2017 r.
Po drugie, nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji odnośnie nazwy planowanego przedsięwzięcia. Żaden z przepisów ustawy środowiskowej nie wymaga, żeby nazwa przedsięwzięcia była nazwą tożsamą z nazewnictwem rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Spółka określiła przedsięwzięcie jako "wdrożenie czynności związanych z przetwarzaniem odpadów", jednak na podstawie raportu, w tym opisu przedsięwzięcia oraz powołanego tam § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., można w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, że chodzi o jedną z instalacji, o których stanowi ten przepis. Ewentualne doprecyzowanie nazwy przedsięwzięcia również mogło nastąpić w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Dodatkowo, kwalifikacja przedsięwzięcia nie budziła do tej pory wątpliwości ani organów orzekających w sprawie ani organów uzgadniających i opiniujących.
Po trzecie, organ odwoławczy wskazał, a Sąd I instancji to stanowisko podzielił, że w raporcie stwierdzono, że przedsięwzięcie nie będzie stwarzać konfliktów społecznych, a z zebranego w sprawie materiału wynika, że konflikty takie już występują. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak również z uzasadnienia decyzji kasacyjnej nie wynika jednak w żaden sposób, o jakie konflikty chodzi. Nie można natomiast utożsamiać sprzeciwu części lokalnej społeczności z konfliktami społecznymi. Wymagana przez art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej analiza możliwych konfliktów społecznych została niewątpliwie przedstawiona w raporcie. Autor raportu opisał szczegółowo wpływ przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy oraz jego zasięg i na tej podstawie sformułował wniosek, że przedsięwzięcie nie powinno wywoływać konfliktów społecznych. Sprzeciw lokalnej społeczności powinien być przedmiotem rozważań właściwych w tej sprawie organów, ale nie może prowadzić do wniosku, że w związku z tym raport wymaga uzupełnienia w tym zakresie.
Raport jest dokumentem prywatnym o szczególnej mocy dowodowej i jego wnioski, również w zakresie ewentualnych konfliktów społecznych, powinny zostać ocenione przez orzekające w sprawie organy. Ewentualnemu rozwiązaniu konfliktów może służyć również rozprawa administracyjna. Natomiast tak sformułowany zarzut dotyczący braków w raporcie w zakresie analizy konfliktów społecznych nie mógł stanowić podstawy decyzji kasacyjnej.
Po czwarte, w tak określonym stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że brak wskazania przez organ odwoławczy, jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji, nie miało wpływu na wynik sprawy. Również rozważania Sądu I instancji, który w istocie swoim uzasadnieniem uzupełnił uzasadnienie zaskarżonej decyzji, są nieprecyzyjne. Sąd I instancji wskazał bowiem, że organ I instancji naruszył "przynajmniej art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.", a więc należy przyjąć, że doszło do naruszenia jeszcze innych przepisów postępowania, których jednak Sąd I instancji nie wskazał.
Niezależnie jednak od powyższego, to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem jest to jedna z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast kontrola Sądu I instancji w odniesieniu do decyzji kasacyjnej jest ograniczona i może dotyczyć wyłącznie przesłanek zastosowania cytowanego wyżej art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli organ tych przesłanek nie wykazał, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (tak jak w tej sprawie) to sprzeciw powinien zostać uwzględniony.
Powyższe oznacza, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 151a § 1 i 2 i art. 64e p.p.s.a., jak również art. 138 § 2 i art. 136 § 1 k.p.a. Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, ponieważ organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] lipca 2018 r.
Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przesłanek do zastosowania art. 151a § 1 zdanie drugie p.p.s.a. i zasądzenia organowi grzywny. Sprowadzałoby się to bowiem do wymierzenia organowi grzywny za wydanie aktu stosowania prawa, co z systemowego punktu widzenia jest nieakceptowane, w szczególności uwzględniając, że ewentualna przewlekłość postępowania może być kwestionowana przez Spółkę w odrębnym postępowaniu.