Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 998/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty [...] w Łodzi na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia 10 czerwca 2010 r., na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.), organizacja ekologiczna zgłosiła szkodę w środowisku w chronionych gatunkach ptaków, powstałą w Łodzi w budynku mieszkalnym przy ul. [...], w związku z wykonywaniem prac termomodernizacyjnych. Przeprowadzone postępowanie wskazało na konieczność wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zobowiązującej podmiot do przeprowadzenia działań naprawczych. Na zlecenie Wspólnoty sporządzona została ekspertyza ornitologiczna: "Projekt działań rekompensacyjnych utratę siedlisk lęgowych ptaków w budynku przy ul. [...]".
W związku ze szkodą w gatunkach chronionych, powstałą na budynku przy ul. [...] w Łodzi, organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] października 2010 r. nakładającą obowiązki przeprowadzenia działań naprawczych na Administrację Nieruchomości Łódź [...]. Wskutek odwołania wniesionego przez ten podmiot, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi, decyzją z dnia [...] października 2010 r., w trybie art. 132 k.p.a., uchylił swoją pierwszą decyzję z dnia [...] października 2010 r. i obowiązek naprawienia szkody nałożył na Wspólnotę [...] w Łodzi.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty [...] w Łodzi uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] października 2010 r. w całości i orzekł merytorycznie. Zobowiązał Wspólnotę [...] do podjęcia działań naprawczych polegających na:
- - wstawieniu rurek o średnicy 7,5 cm (czyli średnicy odpowiadającej rozmiarowi starego otworu) dla 75% otworów wentylacyjnych w stropodachu, pozostałych po przeprowadzeniu prac termomodernizacyjnych budynku z zachowaniem zasady, że nowa rurka (ceramiczna, bądź z blachy lub tworzywa sztucznego) musi być umieszczona na wysokości starego otworu,
- - oraz wstawieniu rurek o średnicy 10 cm, (czyli średnicy zwiększonej wobec rozmiaru starego otworu) dla 15% otworów wentylacyjnych w stropodachu, pozostałych po przeprowadzeniu prac termomodernizacyjnych budynku z zachowaniem zasady, że nowa rurka (ceramiczna, bądź z blachy lub tworzywa sztucznego) musi być umieszczona na wysokości starego otworu.
Jako alternatywne do powyższej czynności wskazano obowiązek powieszenia odpowiedniej liczby sztuk budek lęgowych (dla jerzyka 100 sztuk, dla wróbla 40 sztuk, dla kawki 10 sztuk). Jednocześnie, jeśli zobowiązany naprawi szkodę poprzez zamontowanie rurek, będzie zmuszony także zamontować budki lęgowe w odpowiednio mniejszej ilości (dla jerzyka 59 szt., dla wróbla 24 szt., dla kawki 6 szt.). Określono dalej, że działania naprawcze prowadzone będą poza okresem lęgowym czyli od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. Wspólnota została zobowiązana po zakończeniu działań naprawczych do przedstawienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Łodzi dokumentacji fotograficznej i opisu przeprowadzonych działań, a także powykonawczej ekspertyzy ornitologicznej.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wspólnota [...] w Łodzi podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony odwołującej się, art. 80 k.p.a. - naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, że miejsca lęgowe ptaków występowały po obu stronach budynku mimo, że nie było żadnego dowodu na tę okoliczność.
W skardze wniesiono o uchylenie decyzji w części II. 1 c, d, e oraz II. 2 a Ib oraz II 3, o dopuszczenie dowodu z zeznań w charakterze świadka osoby, której zakład przeprowadzał czynności remontowe budynku.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja jest niekorzystna dla strony, wykonanie działań naprawczych wynikających z decyzji organu I instancji skarżący ocenia na kwotę 9175 zł 50/100, a wykonanie działań naprawczych wynikających z zaskarżonej decyzji na kwotę 16817 zł 46/100.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy uwzględnił pierwszy z postulatów Wspólnoty tj. ustalił, aby przedmiotowe rurki były wprowadzone do otworów wentylacyjnych według stanu budynku już po ociepleniu. Tym samym zostały wyeliminowane koszty przywrócenia stanu budynku sprzed ocieplenia w zakresie ilości otworów wentylacyjnych, gdzie gniazdowały ptaki. Podkreślono, że wskutek działań remontowych została zmniejszona ilość owych otworów. A jak wskazano w odwołaniu odtworzenie zredukowanych otworów stropodachowych jest trudne do wykonania po wykonaniu ocieplenia ze względu na brak dokumentacji technicznej nieruchomości, która by precyzyjnie określiła położenie zakrytych otworów, co do ich rozstawu.
Jednocześnie jednak, aby zrównoważyć ilość miejsc gniazdowania przed remontem (więcej) i po dociepleniu budynku (mniej) organ, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadnie ustalił, że konieczne jest zapewnienie dodatkowych miejsc gniazdowania i z tego względu zawarty został w zaskarżonej decyzji wymóg zamieszczenia obok rurek w stropodachu odpowiedniej ilości skrzynek lęgowych. Przy czym to była jedna z alternatywnych metod naprawienia szkody. Pozostała bowiem w niezmienionym kształcie (czyli tak jak w decyzji organu I instancji) kwestia podjęcia działań rekompensacyjnych w postaci zamontowania jedynie odpowiedniej ilości skrzynek lęgowych. I tak 100 budek dla jerzyka, 40 dla wróbla i 10 dla kawki.
Z tych względów zarzut skargi, że decyzja organu II instancji pogorszyła sytuację strony skarżącej, czyli doszło do naruszenia art. 139 k.p.a, nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można twierdzić, że sposób działania odszkodowawczego był niekorzystny dla Wspólnoty. Przedstawione przy skardze orientacyjne wyliczenie kosztów tej metody według decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 20 października 2010 r. nie uwzględnia istotnej kwestii – podnoszonej w odwołaniu – mianowicie kosztów doprowadzenia budynku do stanu sprzed remontu w zakresie odtworzenia otworów w stropodachu oraz kosztów samego odtworzenia owych otworów, zważywszy, że nie istnieje dokumentacja techniczna tego obiektu. Wyliczenia tego nie można uznać za rzetelny i precyzyjny kosztorys. Przede wszystkim zostały wycenione tak samo koszty wykonania jednego otworu na 25 zł zarówno w sytuacji, gdy trzeba w dużej części odtworzyć te otwory (z 62 zrobić 180 szt.) i dopiero zamontować rurki, jak i wówczas, gdy w istniejące otwory wprowadza się rurki.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ dokonał prawidłowej oceny przedłożonego mu opracowania: "Projekt działań rekompensacyjnych utratę siedlisk lęgowych ptaków w budynku przy ul. [...]", nie znalazł podstaw, aby zakwestionować poczynione w nim założenia i ustalenia.
W skardze kasacyjnej Wspólnota [...] w Łodzi powyższemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Wspólnoty w sytuacji, gdy decyzja Generalnego Dyrektora została wydana z naruszeniem 139 k.p.a. i 80 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności z uwagi na oparcie jej na błędnym ustaleniu, przez organy ochrony środowiska, stanu faktycznego.
Wskazując na powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nieuwzględniono okoliczności, że decyzja organu II instancji była mniej korzystna dla skarżącego, gdyż przewidywała działania naprawcze o wiele bardziej dotkliwe finansowo.
Wskazuje, że z opinii firmy "[...]" wynika, że prace rekompensacyjne można wykonać na dwa sposoby;
- 1) odtworzenie siedlisk lęgowych ptaków;
- 2) powieszenie budek lęgowych, a zatem według projektu tej firmy nie było konieczne łączenie obu metod. Metoda druga jest bardziej dolegliwa, kosztowna dla skarżącej i przede wszystkim niewykonalna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
W związku z powyższym oraz z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy bowiem sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem wskazanych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu; w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przeprowadził bowiem żadnej argumentacji idącej w tym kierunku.
Podkreślić też należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są tożsame z zarzutami podniesionymi w skardze na ostateczną decyzję.
Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut kasacji naruszenia postanowień art. 151 P.p.s.a. Przepis ten zawiera normę nakazującą, w razie nieuwzględnienia skargi, jej oddalenie. Oddalenie skargi oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważnością oraz, że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, które uzasadniałoby uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a., są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organów orzekających w sprawie.
Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 139 k.p.a. Przepis ten stanowi, że: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Wprowadzony do konstrukcji prawnej odwołania zakaz reformationis in peius jest jedną z podstawowych wartości, gwarantującej jednostce prawo remonstracji, czyli prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ustalony, dla organu odwoławczego, zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej, gwarantuje stronie, że wniesione odwołanie spowodować może, co najwyżej utrzymanie jej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżona decyzją, w żadnym zaś przypadku nie spowoduje jej pogorszenia. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy w konkretnym przypadku pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy rozstrzygnięć obydwu instancji.
Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja nie pogorszyła sytuacji prawnej strony skarżącej. Konfrontacja osnowy decyzji organów obu instancji wskazuje, że podobnie przewidywały one – jako alternatywną – metodę powieszenia 100 budek lęgowych dla jerzyka, 40 dla wróbla i 10 dla kawki. Jako drugi do wyboru sposób rekompensacji organ I instancji przyjął zamontowanie rurek, ale według stanu sprzed docieplenia budynku, co wiązało się z większą ilością stanowisk gniazdowania i co zostało zakwestionowane w odwołaniu, ze względu na problemy z odtworzeniem konkretnych otworów i koszty odtworzenia stanu sprzed remontu. Druga instancja, uwzględniając wniosek zawarty w odwołaniu Wspólnoty, ustaliła wstawienie rurek do otworów pozostałych po przeprowadzeniu prac termomodernizacyjnych budynku.
Natomiast, aby zapewnić prawidłową rekompensację zniszczonych stanowisk lęgowych pod względem ilościowym, konieczne było uzupełnienie o odpowiednią liczbę dodatkowych miejsc, które mogą być w takiej sytuacji umieszczone na danym terenie w budkach lęgowych.
Wprawdzie w kwestii oceny "pogorszenia" sytuacji prawnej strony odwołującej się nie jest miarodajne żądanie odwołania, niemniej jednak w niniejszej sprawie jego treść ma znaczenie prawotwórcze, albowiem organ II instancji wydając decyzję merytoryczno-reformatoryjną, przychylił się w całości do żądania strony. W odwołaniu, w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej, Administracja Nieruchomościami Łódź-[...] - "[...]", wniosła o zmianę obowiązków, wynikających z decyzji organu I instancji, w zakresie zredukowania liczby wstawianych w otwory wentylacyjne rurek, tylko do określonego procentu otworów pozostałych po wykonanej termomodernizacji bez konieczności odtwarzania otworów istniejących przed remontem oraz ograniczenie obowiązku do wykonania działań tylko na zachodniej stronie budynku.
W związku z tym, dla jednoczesnego zachowania liczby miejsc potencjalnie mogących stać się miejscami lęgowymi, organ odwoławczy orzekł o zastosowaniu działań łączących w sobie przystosowanie otworów wentylacyjnych oraz powieszenie budek w takiej liczbie, która zrekompensuje otwory zasłonięte w trakcie przeprowadzonych prac termomodemizacyjnych, bez konieczności zniszczenia części wykonanego ocieplenia budynku.
Podkreślenia wymaga, że zasadniczo rozstrzygnięcia organów obu instancji, wskazują metodę restytucji szkody w chronionych siedliskach ptaków wynikającą, z wykonanej na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej, ekspertyzy ornitologicznej, sporządzonej przez [...] z siedzibą w Ł. pn. "Projekt działań rekompensacyjnych utratę siedlisk lęgowych ptaków w budynku przy ulicy [...]". Z treści tego opracowania wynika, że wykonanie działań naprawczych pozwoli na przywrócenie środowiska do stanu zbliżonego do początkowego. Rurki w otworach będą dostosowane do potrzeb siedliskowych ptaków, a ewentualnie zawieszone budki będą odpowiednio dobrane do wymagań biologicznych gatunków. Zdaniem ekspertów działania naprawcze będą miały bezpośredni wpływ na przywrócenie warunków siedliskowych, które utracono w wyniku przeprowadzonych prac termomodernizacyjnych. Ich lokalizacja umożliwi osiągnięcie oczekiwanych efektów i korzyści z punktu widzenia naprawy szkód w środowisku w miejscu powstania szkody.
Organ II instancji przyjął, jako bazę do określenia obowiązku wykonania działań naprawczych, liczbę 150 miejsc lęgowych wskazanych w zaleceniach do "Projektu działań rekompensacyjnych utratę siedlisk lęgowych ptaków w budynku przy ul. [...]" i przyjętych, jako alternatywny wariant w decyzji I instancji. Przychylając się do odwołania strony, organ odwoławczy uznał, że otwarcie 90% otworów pozostałych po termomodernizacji (68 otworów w całym budynku) dałoby 61 potencjalnych miejsc lęgowych dla ptaków wszystkich trzech gatunków. W związku z tym, że będzie to nierównoważne z wariantem drugim decyzji, organ odwoławczy uznał za słuszne uzupełnienie tej liczby poprzez powieszenie dodatkowych budek.
Argumentacja zawarta w uzasadnieniach orzeczeń organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji jest wyczerpująca i przekonująca. Podkreślić należy, że zasadniczo istotne w sprawie okoliczności związane z podjęciem działań naprawczych zmierzających do usunięcia szkody w części chronionego siedliska przyrodniczego, nie były sporne. Organy prawidłowo zebrały i właściwie oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Trudno zakwestionować wnioskowanie organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji w sytuacji, gdy zapadłe rozstrzygnięcia są zgodne z wykonanym na zlecenie Wspólnoty, opracowaniem pt.: "Projekt działań rekompensacyjnych utratę siedlisk lęgowych ptaków w budynku przy ul. [...]".
Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że nie ma podstaw, aby zakwestionować poczynione w nim założenia i ustalenia. Strona skarżąca, na etapie postępowania administracyjnego, nie przedłożyła bowiem żadnych wniosków dowodowych, które miałyby posłużyć do odmiennych ustaleń od tych wynikających z ekspertyzy ornitologicznej.
W świetle powyższego nie można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej o naruszeniu zakazu reformationis in peius i zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.), wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, które uzasadniają stwierdzenie prawidłowo podjętego rozstrzygnięcia dotyczącego zakresu i sposobu wykonania czynności naprawczych mających na celu eliminację szkody w chronionym siedlisku przyrodniczym - chronionych gatunkach ptaków, w Łodzi w budynku mieszkalnym przy ul. [...].
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.