Uzasadnienie
- 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28.11.2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1134/13) oddalił skargę J. S. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...].03.2013 r. nr [...]Wskazaną decyzją utrzymana została w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia[...].01.2013 r. nr [...] (znak:[...]) odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...].10.2011 r. nr [...] (znak:[...]) w sprawie zakazu wprowadzania do obrotu bez pisemnej zgody Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], z określeniem dalszego przeznaczenia 12 sztuk bydła (o określonych numerach kolczyków), które było skarmiane przetworzonym białkiem zwierzęcym. Nadto, decyzją tą nakazano bezzwłocznie zgłaszać do Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] każdy przypadek padnięcia wskazanych sztuk bydła.
- 2. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
- 2.1. W dniu 13.10.2011r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] przeprowadził kontrolę w gospodarstwie J. S. znajdującym się w miejscowości [...], gm. [...]. Trakcie kontroli pobrano z koryta do badania próbkę mieszanki paszowej dla bydła opasowego. Dnia 18.10. 2011r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w[...], po otrzymaniu z Zakładu Higieny Weterynaryjnej w [...] wyniku badania pobranej próbki paszy, w której stwierdzono obecność przetworzonego białka pochodzącego od zwierząt lądowych, przeprowadził ponowną kontrolę w tym gospodarstwie, celem wdrożenia postępowania wyjaśniającego. W trakcie tej kontroli pobrano do badania kolejną próbkę paszy dla warchlaków i tuczników. W próbce tej Zakład Higieny Weterynaryjnej w [...] nie stwierdził obecności przetworzonego białka pochodzenia zwierzęcego. W dniu 18.10.2011 r. poinformowano stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia obecności przetworzonego białka pochodzenia zwierzęcego w paszy przeznaczonej dla bydła. Następnego dnia, tj. [...].10.2011 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] wydał kwestionowaną w postępowaniu decyzję nr [...], której rozstrzygnięcie przedstawiono powyżej. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 54 ust. 2 lit. a, b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie urzędowych kontroli przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L Nr 165 z 30 kwietnia 2004r.), w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22.07.2006 r. o paszach oraz par. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18.12.2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii.
- 2.2. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji wniósł J. S. Jako podstawę prawną żądania wskazał naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 60 do 66 K.p.a. (poprzez brak wszczęcia postępowania), art. 10 K.p.a. (poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w sprawie polegający na nieprzedstawieniu oryginału opinii Zakładu Higieny Weterynaryjnje z dnia 18.10.2011 r.) oraz art. 75 i nast. K.p.a. (poprzez brak przeprowadzenia oględzin, badania innych pasz).
- 2.3. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] decyzją z dnia[...].01.2013 r. nr [...] (znak:[...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia[...].10.2011 r. nr [...] (znak:[...]). Podał w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 54 ust. 2 lit. a, b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie urzędowych kontroli przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L Nr 165 z 30 kwietnia 2004r.) w przypadku wykrycia niezgodności właściwy organ ma prawo nałożenia procedur sanitarnych lub podjęcia działań uważanych za niezbędne do zapewnienia zgodności z zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt, dobrostanu zwierząt oraz może ograniczyć lub zakazać wprowadzania do obrotu zwierząt. W ocenie organu nadzoru, Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] przywołał przepisy unijne, które zakazują stosowania w żywieniu przeżuwaczy przetworzonego białka zwierzęcego. Stwierdził także, że lekarz powiatowy zasadnie zakazał stronie wprowadzania do obrotu bydła i nakazał zgłaszanie każdego przypadku jego padnięcia, gdyż zwierzęta te nie mogły służyć do wytwarzania środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego. Wprowadzenie tych zwierząt do obrotu spowodowałoby zagrożenie zdrowia publicznego (przenoszenie odmian pasażowalnych encefalopatii gąbczastych, w tym gąbczastej encefalopatii bydła (BSE). Ustosunkowując się do zarzutów strony organ stwierdził, że inspektor w trakcie ponownej kontroli w gospodarstwie J. S. w dniu 18 października 2011r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania, o czym świadczy protokół kontroli nr [...] z dnia 18.10.2011r. Istotny jest fakt, że strona została powiadomiona, nie zaś sama forma tego powiadomienia. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2394/10. Organy administracji mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. w przypadkach gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W kwestii prowadzenia postępowania wyjaśniającego organ podniósł, że Zakład Higieny Weterynaryjnej w [...] jest laboratorium, które bada pasze na obecność przetworzonego białka zwierzęcego metodą akredytowaną, zgodną z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009r. ustanawiającym metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz. Strona ma prawo do odwołania się od wyniku przeprowadzonego badania i wówczas konieczne jest przesłanie kontrpróbki do laboratorium referencyjnego. W tej sprawie strona nie skorzystała z takiej możliwości. Nie skorzystała także z prawa wniesienia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia 18.10.2011 r. oraz odwołania się od wydanej decyzji. Zdaniem organu nadzoru, w rozpatrywanej sprawie brak podstaw do stwierdzenia, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nr [...] z dnia [...]października 2011r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
- 2.4. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...].01.2013 r. wniósł J. S. Podał, że z decyzją tą się nie zgadza.
- 2.5. Główny Lekarz Weterynarii decyzją z dnia[...].03.2013 r. nr [...]utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia[...].01.2013 r.
W uzasadnieniu podał, że zakaz wprowadzania do obrotu bydła należącego do strony został sformułowany w oparciu o art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie urzędowych kontroli przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L Nr 165 z 30 kwietnia 2004r.). Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Działanie takie może polegać m.in. na ograniczaniu lub zakazie wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt. Skarmianie zwierząt przetworzonym białkiem zwierzęcym jest sprzeczne z art. 7 i załącznikiem IV do rozporządzenia (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz. Urz.
UE L Nr 147 z 31 maja 2001r.). Podkreślił, że decyzja nie odnosi się do trzody chlewnej i warchlaków, bowiem w paszy, którą karmiono te zwierzęta nie stwierdzono obecności przetworzonego białka zwierzęcego.
W wywodach potwierdzono ocenę naruszeń przepisów procesowych stanowiących podstawę wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności, dokonaną w decyzji organu I instancji.
2.6. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S. Zarzucił, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...]w części nakazującej bezzwłoczne zgłaszanie temu lekarzowi każdego przypadku padnięcia sztuk bydła została wydana bez podstawy prawnej.
Wskazał na przepis art. 42 ust. 1 a ustawy z dnia 11.03.2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zgodnie z tym przepisem, posiadacz zwierząt gospodarskich natychmiast informuje powiatowego lekarza weterynarii o każdym przypadku padnięcia bydła, owiec lub kóz. Obowiązek zgłaszania przypadków padnięcia zwierząt wynika wprost z ustawy i nie może być konkretyzowany w drodze decyzji administracyjnej. Brak jest podstaw, aby w osnowie decyzji zawrzeć zakaz, który wprost wynika z ustawy. W ocenie skarżącego, taki przypadek oznacza wydanie decyzji bez podstawy prawnej.
- 2.7. W odpowiedzi na skargę Główny Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
- 2.8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w dniu 28.11.2013 r. sprawy ze skargi J. S., skargę oddalił.
W uzasadnieniu wydanego wyroku podał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od statuowanej w art. 16 § 1 Kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 Kpa. Jedną z przesłanek nieważności uregulowanych powołanym przepisem i wskazanym jako podstawa prawna w zaskarżonej decyzji jest sytuacja, gdy decyzja dotknięta jest kwalifikowanym naruszeniem prawa tj. rażącym naruszeniem (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).
Sąd podał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przepisem prawa, który może zostać rażąco naruszony wskutek działania organu jest norma o charakterze materialnym.
Jednocześnie dopuszczono w konkretnych sytuacjach, że spełniające przesłanki oczywistości i trudnej do zaakceptowania z racji zasady praworządności, naruszenie także norm procesowych może skutkować wyeliminowaniem decyzji dotkniętej takimi wadliwościami. O tyle jest to istotne w rozpatrywanej sprawie, bowiem żądając stwierdzenia nieważności skarżący zarzucił jedynie naruszenie przepisów o charakterze proceduralnym, mianowicie art. 60 do 66 K.p.a., art. 10 K.p.a. oraz art. 75 i nast. K.p.a. W tym zakresie, w ocenie sądu I instancji, trafnie organy orzekające w sprawie dokonały analizy wskazywanych norm prawnych w kontekście przeprowadzonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] procedury reagowania na stwierdzone we właściwym trybie wystąpienie sytuacji zakazanej przez przepisy unijne. Mianowicie wskutek przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącego stwierdzono, że pasza, którą było karmione bydło zawiera przetworzone białko pochodzenia zwierzęcego.
Organy stwierdziły, że protokół pobrania próbek pasz do badań z dnia 13.10.2011r. zawiera pouczenie, że w przypadku uzyskania wyniku dodatniego badania zostanie wszczęte postępowanie administracyjne. Następnie z protokołu z dnia 18.10.2011r. wynika, że strona została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skarmiania bydła paszą z przetworzonym białkiem pochodzenia zwierzęcego. Strona brała udział w tych czynnościach, nie wnosiła uwag do protokołu. W ocenie Sądu trafnie organy przyjęły, że strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania i czego ono dotyczyło. Faktem jest, że działania organów było szybkie, wynikające ze specyfiki stwierdzonej sytuacji. Nie wystosowano zatem odrębnego pisma zawiadamiającego o wszczęciu tego postępowania, nie mniej jednak przepisy K.p.a nie określają formy prawnej wszczęcia postępowania administracyjnego. Do skarżącego jednak skutecznie dotarła informacja, że takie postępowanie się toczy.
Powyższego skarżący nigdy nie kwestionował. Tym samym zasadnie organy zakwalifikowały, że nie tylko nie doszło do rażącego naruszenia art. 60 do 66 K.p.a., ale generalnie przepisy te zostały zachowane.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. sąd I instancji podał, iż organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Faktem jest, że już dnia następnego po dniu, w którym zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania, została wydana decyzja kończąca to postępowanie. Wg WSA w Warszawie organ nadzoru tłumaczy zasadnie, że podstawa prawna do takiego szybkiego działania i odejścia od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. znajduje umocowanie w § 2 tego przepisu. Mianowicie organy mogą odstąpić od reguły zawiadamiania strony tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W takim jednak wypadku organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji przyczyny odstąpienia od zasady wyrażonej w § 1 tego przepisu.
Faktem jest, że w aktach brak stosownej adnotacji o przyczynach odstąpienia od tej zasady, na co zwrócił uwagę Główny Lekarz Weterynarii. Doszło zatem w konsekwencji do naruszenia art. 10 § 3 K.p.a, nie zaś jak twierdzi skarżący do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Sąd bowiem w pełni zaakceptował stanowisko organów, że w tej sprawie – ze względu na zagrożenie chorobą szalonych krów (BSE) - istniały podstawy do szybkiego wydania rozstrzygnięcia zapobiegawczego i tym samym odstąpienia od reguły art. 10 § 1 K.p.a.
W ocenie Sądu, trafnie organ odwoławczy przyjął, iż sam brak dokumentu wymaganego przez przepisy nie może zostać zakwalifikowany jako rażące naruszenie prawa. Otóż istotne jest, że wystąpiły merytoryczne podstawy do zastosowanie szybkiej ścieżki procedowania, brak natomiast notatki w aktach należy zakwalifikować jako niewątpliwie naruszenie, które nie sposób jednak ocenić jako rażące.
Ostatnia kwestia podnoszona przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] i wyczerpująco omówiona przez organy to naruszenie art. 75 K.p.a. i następnych. Przepisy te dotyczą postępowania dowodowego. Skarżący twierdził, że organ nie uwzględnił próbki paszy pobranej do kontroli w dniu 18.10.2011r., a w której nie stwierdzono obecności przetworzonego białka zwierzęcego. Sąd I instancji podał, że przy wydawaniu decyzji nr [...] z dnia [...] października 2011r. nie doszło do naruszenia w ogóle przepisów regulujących postępowanie dowodowe, bowiem próbka pobrana w dniu 18.10.2011 r. dotyczyła paszy przeznaczonej nie dla bydła, lecz dla trzody chlewnej i warchlaków. Decyzja natomiast wydana w sprawie dotyczyła przedmiotowo wymienionych sztuk bydła nie zaś trzody chlewnej.
Sąd zauważył, iż dokładnie omówiono w zaskarżonej decyzji, że skarżący został pouczony w toku postępowania zwykłego jakie środki odwoławcze od konkluzji badań próbek paszy oraz od wydanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] decyzji mógł wnieść. Tymczasem, pomimo prawidłowego pouczenia, skarżący wówczas nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień do kwestionowania zarówno stanu faktycznego, jak i samego niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia.
Poza kwestią naruszenia przepisów prawa procesowego – co podnosił skarżący na etapie postępowania administracyjnego – Sąd I instancji poddał analizie zagadnienie, czy prawidłowo zostały zastosowane przepisy prawa materialnego tj. czy nie doszło do ich rażącego naruszenia i czy generalnie wydana decyzja miała oparcie w przepisach. Ta kwestia bowiem została podniesiona na etapie skargi do sądu administracyjnego. Podkreślono, że organ oparł się na art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie urzędowych kontroli przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L z 30 kwietnia 2004r.) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006r. o paszach (Dz. U. Nr 144, poz. 1045 ze zm.). Przepisy te zostały dokładnie przytoczone i omówione w zaskarżonej decyzji.
Ponadto wskazano te przepisy unijne bezpośrednio obowiązujące na terenie kraju członkowskiego, z których wynika, że zakazane jest karmienie zwierząt przeżuwających białkiem zwierzęcym i paszami zawierającymi takie białka. WSA w Warszawie przytoczył art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 stanowiący podstawę prawną zastosowanego wobec skarżącego zakazu oraz art. 54 ust. 1 wymienionego aktu oraz podał, że decyzja dotycząca skarżącego zakazywała wprowadzania do obrotu bez pisemnej zgody lekarza weterynarii w Iławie z określeniem dalszego przeznaczenia 12 sztuk bydła. Takie ograniczenie (zakaz) znajduje podstawę zarówno w pkt a i b art. 54 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004. Organ przy tym zastosował wobec skarżącego łagodniejszą formę środka zaradczego, gdyż nie zakazał generalnie wprowadzania do obrotu bydła, lecz to wprowadzenie do obrotu uzależnił od zgody lekarza weterynarii w Iławie, co oznacza, że po przejściu stosownych procedur badawczych nie jest wykluczone, że bydło będzie mogło zostać zbyte przez skarżącego.
Dalej Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nakazał bezzwłoczne zgłaszanie każdego przypadku padnięcia objętych kontrolą sztuk bydła. Rozstrzygnięcie powyższe ma swoje źródło w art. 54 ust. 2 pkt a) rozporządzenia (WE) Nr 882/2004. Przepis ten pozostawia organom państw członkowskich pewną dowolność w zależności od konkretnej sytuacji w stosowaniu wszelkich działań w granicach dopuszczonych przez procedury krajowe, które zapewnią osiągnięcie celu ustanowienia tych przepisów. Tym celem jest zaś zapewnienie bezpieczeństwa pasz i zdrowia zwierząt, a konsekwencji zdrowia i życia ludzkiego.
Z przedstawionych względów, w ocenie WSA w Warszawie, zastosowane wobec skarżącego działania znajdują podstawę prawna, jak również w żaden sposób nie naruszają przywołanych przepisów.
Sąd podał także, że podstawą prawną rozstrzygnięcia nie był przywoływany przez skarżącego art. 42 ust. 1a ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008r, Nr 213, poz. 1342 ze zm.), lecz wskazane przepisy rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r.
3. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 28.11.2013 r. wniósł J. S., zaskarżając wyrok w całości. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. naruszenie prawa materialnego. Wskazał w tym względzie na błędną wykładnię art. 54 ust. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 z dnia 29.04.2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UEL z 30.04.2004 r.) w zw. z art. 42 ust. 1 a ustawy z dnia 11.03.2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342) – polegającą na mylnym przyjęciu, że wskazany przepis prawa wspólnotowego pozwala na kreację w drodze aktu indywidualnego zakazu, który wprost wynika z powszechnie obowiązującego prawa krajowego (ustawy).
W oparciu o tak określony zarzut, skarżący kasacyjnie wniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji Głównego Lekarza Weterynarii i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji". Nadto, w skardze kasacyjnej domagał się zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Uzasadniając skargę kasacyjną podał, że zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalna jest taka wykładania art. 54 ust. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 z dnia 29.04.2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, która będzie pozwalała na ukształtowanie podstawy prawnej decyzji administracyjnej w taki sam sposób, w jaki czyni to norma sankcjonowana prawa krajowego tj. art. 42 ustawy o ochronie zwierząt.
Podkreślał, że zgłoszony w skardze do WSA w Warszawie zarzut odnosił się do tego punktu spornej decyzji, który nakazuje bezzwłocznie zgłaszać powiatowemu lekarzowi weterynarii każdy przypadek padnięcia bydła.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, skoro wskazany wyżej nakaz wprost wynika z art. 42 ust. 1a ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, to wydanie takiego nakazu w decyzji administracyjnej jest działaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. Wg skargi kasacyjnej, nie można bowiem wydać nakazu (decyzji administracyjnej) skoro nakaz ten wynika wprost z ustawy.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, art. 54 ust. 2 lit a wskazanego rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, że aczkolwiek pozostawia on organom państw członkowskich pewną dowolność w stosowaniu działań w granicach dopuszczonych przez procedury krajowe, to jednak nie daje on podstaw ku temu aby w drodze decyzji administracyjnej kierować do indywidualnego adresata nakaz określonego zachowania, który wynika wprost z normy sankcjonowanej prawa krajowego. Wg skargi kasacyjnej, powyższe narusza krajowy porządek prawny. Indywidualne akty administracyjne kierowane do konkretnego adresata w konkretnym stanie faktycznym, nie mogą swej podstawy prawnej czerpać z generalnych i abstrakcyjnych norm sankcjonowanych, zawartych w ustawie. Niezależenie zatem od powołanej przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to nie może ona ani determinować ani kształtować osnowy decyzji w sposób, który nie jest to do pogodzenia z krajowym porządkiem prawnym – proceduralnym. Nie zachodzi tu sprzeczność między prawem wspólnotowym, a krajowym, bowiem prawidłowa wykładania przepisów rozporządzenia nie uchybia normom krajowym.
4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo wniesione w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a.) Główny Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, dokonana przez sąd wykładnia art. 54 ust. 2 lit a rozporządzenia nr 882/2004 była prawidłowa. Sąd przyjął, że nakaz bezzwłocznego zgłaszania każdego przypadku padnięcia zwierzęcia ma swoje źródło we wskazanym przepisie, zaś podstawą działania organu nie był art. 42 ust. 1a ustawy o ochronie zwierząt. Wg organu, wykładnia art. 54 ust. 2 lit a rozporządzenia nie może być dokonywana w kontekście art. 42 ust. 1 a ustawy ochronie zwierząt (...), który to przepis wskazuje na ogólny obowiązek podmiotów zgłaszania wszelkich padnięć zwierząt gospodarskich w związku z podejrzeniem wystąpienia choroby zakaźnej – gdyż przepis ten nie był podstawą działania organu, wobec wykrycia niezgodności w kontrolowanym gospodarstwie. W sytuacji prowadzenia postępowania w oparciu o art. 54 ust. 2 rozporządzenia U.E., zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej, na podstawie par. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18.12.2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że przedmiotem oceny tego sądu mogły być zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę i przez nią uzasadnione, zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a.
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 par. 1 p.p.s.a.). Podniesiony zarzut dotyczył błędnej wykładni art. 54 ust. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 z dnia 29.04.2009 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz UEL z 30.04.2004 r.) w zw. z art. 42 ust. 1 a ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342).
W ocenie skarżącego kasacyjnie, orzekające w sprawie organy administracji mylnie przyjęły, że wskazany przepis prawa wspólnotowego pozwala na wydanie w drodze decyzji administracyjnej zakazu, który wynika wprost z obowiązującego prawa krajowego (ustawy). W oparciu o tak określony zarzut, skarżący kasacyjnie domagał się "uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji Głównego Lekarza Weterynarii i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji".
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że określony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia prawa materialnego nie został powiązany z przepisami K.p.a. dotyczącymi postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a.). Zauważyć należy, iż przepis ten stanowił podstawę prawną w oparciu o którą orzekające w sprawie organy administracji publicznej rozpoznawały wniosek J. S. z dnia 17.12.2012 r. Ponieważ norma prawna zawarta w tym przepisie determinowała zakres rozpoznania sprawy przez organy administracji publicznej oraz oceny dokonanej przez WSA w Warszawie, zatem prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej, winien powoływać także przepis art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. Biorąc jednakże pod uwagę uzasadnienie skargi kasacyjnej, w której wymieniono ostatnio wskazany przepis art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a., NSA uznał, że skarżący kasacyjnie kwestionuje wadliwą wykładnię wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego w relacji (w powiązaniu) z przepisem K.p.a. odnoszącym się do stwierdzenia nieważności aktu.
2. Ustosunkowując się do zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że wbrew jej twierdzeniom brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] w decyzji z dnia [...].10.2011 r. sformułował obowiązek (tj. nakaz zgłaszania każdego przypadku padnięcia sztuk bydła oznaczonego poprzez wskazanie jego numeru kolczyków) - bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. W stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie jest trafne bowiem przyjęcie, iż określony we wskazanej decyzji obowiązek, wynika z powszechnie obowiązującego przepisu prawa krajowego.
Należy bowiem zauważyć, iż nie było przedmiotem sporu między stronami tej sprawy, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie J. S. położonym w miejscowości [...] w gminie[...], w paszach stosowanych w żywieniu bydła opasowego stwierdzono obecność białka zwierzęcego. Nie było także przedmiotem sporu to, iż żywienie wskazanych wyżej zwierząt białkiem pochodzenia zwierzęcego, nie jest dopuszczalne. Zakaz ten wynika z art. 7 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii (Dz.U.UE.L z 2001, Nr 147.).
Zauważyć należy, iż przepisy prawodawstwa unijnego tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 Nr 882/2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1) przewidują w art. 54 ust. 1 lit a i b), że w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz z regułami dotyczącymi ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu (por. art. 2 pkt 10 rozporządzenia) podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Stosownie do art. 54 ustępu 2 wymienionego rozporządzenia, działanie takie zawiera (...) m.in. następujące środki:
- a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt;
- b) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt.
Ponadto, stosownie do lit. h) cytowanego przepisu, właściwy organ może podjąć wszelkie inne (tj. niewymienione we wskazanym przepisie) środki, jakie uzna za właściwe, gdy stwierdzi wystąpienie w kontrolowanym podmiocie gospodarczym niezgodności z prawem paszowym i żywnościowym.
Przesłanek nałożenia na podmiot gospodarczy, na podstawie cytowanego przepisu "środków zaradczych", w tym obowiązku zgłaszania lekarzowi weterynarii każdego przypadku padnięcia bydła, nie można utożsamiać, jak czyni to skarga kasacyjna, z obowiązkiem ustawowym posiadacza zwierzęcia, wynikającym z art. 42 ust. 1 a ustawy z dnia 11.03.2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342). Inne są bowiem okoliczności i podstawy nałożenia (wystąpienia) tego obowiązku (nakazu).
Należy w tym zakresie zauważyć, że ostatnio wskazany przepis stanowi, że posiadacz zwierząt gospodarskich natychmiast informuje powiatowego lekarza weterynarii o każdym przypadku padnięcia bydła, owiec lub kóz. Odczytanie jednak normy prawnej zawartej w cytowanym przepisie, nie może odbywać się bez uwzględnienia innych jego jednostek redakcyjnych. Art. 42 ust. 1 ustawy stanowi, że w przypadku podejrzenia wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt, a w szczególności poronienia u bydła, świń, owiec i kóz, objawów neurologicznych u zwierząt, znacznej liczby nagłych padnięć, zmian o charakterze krost, pęcherzy, nadżerek lub wybroczyn na skórze i błonach śluzowych zwierząt kopytnych (...), posiadacz zwierzęcia jest obowiązany m.in. do niezwłocznego zawiadomienia o tym organu Inspekcji Weterynaryjnej (pkt 1), pozostawienia zwierząt w miejscu ich przebywania i niewprowadzania tam innych zwierząt (pkt 2), uniemożliwienia osobom postronnym dostępu do pomieszczeń lub miejsc, w których znajdują się zwierzęta podejrzane o zakażenie lub chorobę, lub zwłoki zwierzęce (pkt 3).
Wystąpienie zatem określonych w tym przepisie stanów chorobowych lub zdarzeń sugerujących, że ma miejsce choroba zakaźna zwierzęcia aktualizuje obowiązek posiadacza zwierzęcia do poinformowania o takim fakcie Inspekcji Weterynaryjnej oraz podjęcia określonych działań. Rozwinięciem i kontynuacją nakładanych na posiadacza zwierzęcia obowiązków określonych w przepisie art. 42 ust. 1 – jest wskazany w cytowanym wyżej art. 42 ust. 1a obowiązek natychmiastowego powiadomienia powiatowego lekarza weterynarii o każdym przypadku padnięcia bydła, owiec i kóz. Padnięcie to nie musi być przy tym "nagłe", ani też nie musi odnosić się do znacznej liczby zwierząt, jak wymaga tego ust.
1. Należy przy tym zauważyć, że wszystkie jednostki redakcyjne przepisu art. 42 ustawy oraz jego umiejscowienie w ustawie w rozdziale "Zasady zwalczania chorób zakaźnych zwierząt" wskazuje, że przepis ten odnosi się do padnięć zwierząt gospodarskich w związku z podejrzeniem wystąpienia (a więc realnego i rzeczywistego pojawienia się) choroby zakaźnej zwierzęcia. Uznać więc należy, że także i ust. 1 a tegoż przepisu odnosi się do takiej właśnie sytuacji. Tymczasem w ocenianym przypadku, Powiatowy Lekarz Weterynarii nałożył na skarżącego obowiązek informowania o ewentualnym padnięciu konkretnych, wymienionych poprzez wskazanie numerów kolczyków – sztuk bydła. Obowiązek ten zaś wynikał z bezspornego w sprawie faktu stwierdzenia stosowania przez skarżącego kasacyjnie w paszach przeznaczonych do żywienia zwierząt – niedozwolonych substancji. Nie był więc obowiązek ten powiązany z realnym i rzeczywistym pojawieniem się choroby zakaźnej zwierzęcia, lecz był wynikiem podjęcia przez organ dozwolonych prawem działań, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa paszy i żywności. Reasumując należy wskazać, że inne są przesłanki stosowania obu cytowanych wyżej i analizowanych przepisów. O ile bowiem rozporządzenie unijne jest stosowane w związku z wykryciem przez właściwe służby nieprawidłowości w zakresie żywienia zwierząt, o tyle, wystąpienia określonych przypadków chorobowych lub zdarzeń sugerujących podejrzenie wystąpienia choroby zakaźnej zwierzęcia uzasadnia zastosowanie wskazanego przepisu prawa krajowego. Zastosowanie art. 42 ust. 1 a ustawy o ochronie zdrowia zwierząt (...) nie jest związane z bezpośrednią kontrolą i nieprawidłowościami stwierdzonymi w konkretnym gospodarstwie, względem konkretnych zwierząt, lecz dotyczy "każdego przypadku" padnięcia zwierzęcia, który pozwoli ocenić, czy zdarzenie to miało miejsce w związku z wystąpieniem choroby zakaźnej zwierząt.
Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 par. 2 p.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono opierając się na art. 204 pkt 1 P.p.s.a.