Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 727/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. Ż., K. P. i M. P. (dalej: "Skarżący"), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej: "Kolegium") z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...].
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2013 r. A. Ż. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina K. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Wójt Gminy K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji, z uwagi na brak zabudowy w granicach obszaru analizowanego. Wyznaczony obszar analizowany wynosił 3-krotność frontu działki, tj. 78 m od granicy działki objętej inwestycją (front działki wynosi 26 m i stanowi granicę działki [...] z działką [...] – drogą publiczną gminną ul. [...]).
Tym samym inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), a brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje brakiem możliwości wydania decyzji pomimo, że pozostałe warunki zawarte w tym przepisie zostały spełnione.
Na skutek odwołania A. Ż. Kolegium, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy uznając za prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", to interpretacja sposobu wyznaczenia granic tego obszaru przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"), nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Logiczna interpretacja tego przepisu, jako wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określane w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach.
Włączenie w obszar analizowany działek tj. [...], [...], [...] i [...], czego domagał się Skarżący, wymagałoby ok. dwukrotnego zwiększenia granic obszaru analizowanego i służyłoby wyłącznie poszukiwaniu "dobrego sąsiedztwa" dla zamierzenia objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Również znajdujące się poza wyznaczonymi przez organ granicami obszaru analizowanego tereny są niezabudowane, w tym wskazywana przez odwołującego działka [...] (co wynika z załączonej przez odwołującego do odwołania ortofotomapy i akt sprawy). Za niezasadny organ odwoławczy uznał również zarzut błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. polegający na zaniechaniu wykonania analizy urbanistycznej w sytuacji, gdy wobec nie spełnienia jednej z koniecznych przesłanek organ zamierzał wydać decyzję odmowną.
W skardze A. Ż. zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że nie ma działki zabudowanej dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, naruszenie przepisów rozporządzenia poprzez niezgodne z zasadami wyznaczenie obszaru analizowanego, błędne zastosowanie przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uzasadniającej brak wykonania analizy urbanistycznej, naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ograniczenie prawa do zagospodarowania terenu oraz naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie dotyczącym okoliczności istnienia zabudowy w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Skargę wnieśli również K. P. i M. P., właściciele działki nr [...] przylegającej do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, formułując tej samej treści zarzuty.
W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję stwierdzając, że dokonana przez organy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu planowanej inwestycji, stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji, jest ogólnikowa i nie daje pełnego obrazu charakterystyki terenu sąsiedniego. Wytknął organom, że skupiły się na literalnym (legitymistycznym) odczytaniu brzmienia § 3 ust. 2 rozporządzenia zapominając, że jest to przepis wykonawczy, osadzony w szerszym niż jego treść kontekście funkcjonalnym i systemowym. Celem wskazanego przepisu jest bowiem uściślenie zasad analizy terenu pod kątem spełniania przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 do 5 u.p.z.p. Przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, w związku z czym dopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej, niż minimalna.
Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07 oraz z dnia 28 marca 2013 r., II OSK 2314/11; dostępne w bazie orzeczeń). Zaznaczył, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. WSA zwrócił uwagę, że przedmiotowa działka ma bardzo wąski front (szerokość), wielokrotnie mniejszy od jej długości.
Przyjęcie normatywu dla obszaru analizowanego wielkości trzykrotnej szerokości frontu działki sprawiłoby, że w okręgu, którego promień stanowiłaby trzykrotna długość frontu działki, nie zmieściłaby się nawet cała działka nr [...], szerokość obszaru wynosił bowiem trzykrotność frontu, ale długość obszaru nieznacznie przekroczyła długość działki. W taki sposób nie można oddać charakterystyki sąsiedniego terenu. Regułą jest bowiem, by działka stanowiąca przedmiot wniosku znajdowała się w centrum obszaru analizowanego po to właśnie, by zapewnić prawidłowe zbadanie cech i funkcji sąsiedniej, w stosunku do tej działki zabudowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/Go 765/07).
W świetle powyższego za nietrafną uznał argumentację, że poszerzenie obszaru analizowanego służyłoby wyłącznie uzasadnieniu wniosku. Natomiast przyjęcie argumentacji organu prowadziłoby do wniosku, że na przedmiotowej działce inwestycji realizować nie wolno tak długo, dopóki w jego bezpośrednim sąsiedztwie nie pojawi się zabudowa. Takie ograniczenie narusza zasadę wolności zabudowy tym bardziej, że w sprawie nie zachodzi przeszkoda, o której mowa art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a powołane przez organ orzeczenia dotyczyły zgoła innego stanu faktycznego. WSA zauważył przy tym, że pojawia się pytanie, w oparciu o jakie analizy zezwolono na zabudowę szeregu działek wydzielonych z działki [...] (zakładając, że zabudowa tych działek jest legalna) i wskazał, że wymagałoby to wyjaśnienia i wytłumaczenia stronom, w aspekcie zasad wynikających z art. 7 i 8 k.p.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu nakazał organom zakreślenie granic obszaru analizowanego do przeprowadzenia właściwej analizy terenu, uwzględniającej specyfikę terenu oraz kształtu i wielkości działki nr [...], mając na uwadze pogodzenie w sposób proporcjonalny zasady wolności zabudowy i zasady dobrego sąsiedztwa, w sposób gwarantujący zachowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w odpowiednich relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne.
W skardze kasacyjnej Kolegium, reprezentowane przez fachowego pełnomocnika, zaskarżyło wyrok w całości zarzucając:
- - naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.", które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia przez błędną ich wykładnię oraz przepisów postępowania w zakresie dotyczącym uzasadniania potrzeby zastosowania w sprawie innego normatywu, niż obszar minimalny wskazany w § 3 ust. 2 rozporządzenia (art. 107 § 3 K.p.a.), które to uchybienia wywarły istotny wpływ na wynik sprawy,
- - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia przez nieuzasadnione przyjęcie, że organy nieprawidłowo wyznaczyły obszar analizowany w sprawie, odstępując od jego poszerzenia, tym samym nieprawidłowo przyjęły brak spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, będącego jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Na tych podstawach Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu organ wskazał, że wyznaczony obszar analizowany odpowiada treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 rozporządzenia. Natomiast nieuzasadnione było poszerzenie granic obszaru analizowanego ponad przyjętą trzykrotność szerokości frontu działki. Włączenie w obszar analizowany działek opisanych w odwołaniu, tj. [...], [...], [...] i [...] wymagałoby ok. dwukrotnego zwiększenia granic obszaru analizowanego i służyłoby wyłącznie poszukiwaniu "dobrego sąsiedztwa" dla zamierzenia objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie znajduje więc uzasadnienia inny sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Podkreślono, że WSA oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji powinien badać wyłącznie jej zgodność z prawem a nie odwoływać się do ewentualnie innych, wydanych przez organ decyzji dotyczących zabudowy działek sąsiednich.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wnieśli o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podnieśli, że przyjęty przez organ obszar analizowany doprowadził do pominięcia istniejącej zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w nieco większej odległości. Na poparcie swojego stanowiska powołali fragmenty uzasadnienia wyroku sygn. akt IV SA/Po 264/14.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a.., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna, aczkolwiek wskazuje na naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.), w istocie oparta została wyłącznie na podstawie przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a., gdyż wskazuje na naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia przez błędną ich wykładnię w zakresie dotyczącym uzasadniania potrzeby zastosowania w sprawie innego normatywu, niż obszar minimalny wskazany w § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz przez nieuzasadnione przyjęcie, że organy nieprawidłowo wyznaczyły obszar analizowany w sprawie, odstępując od jego poszerzenia i tym samym nieprawidłowo przyjęły brak spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, będącego jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Badanie tzw. "dobrego sąsiedztwa", zwanego również zasadą podobieństwa (kontynuacji), a więc jednej z przesłanek przewidzianych przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w ustawie odniesione zostało poprzez nawiązanie do "co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej". Poza tą regulacją, ustawodawca zawarł delegację do wydania rozporządzenia normującego sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (art. 61 ust. 6), ze wskazaniem zakresu tego unormowania (ust. 7). Realizując to upoważnienie Minister wydał rozporządzenie (Dz. U. nr 164, poz. 1588), przy czym zaznaczyć należy, że zakres tej delegacji był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. K 17/08 (OTK-A 2010, nr 6, poz.
- 61) uznał, że wymienione wyżej przepisy ustawy (art. 61 ust. 6 i 7) są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Rozważając kwestię zawartych w przepisach tych wytycznych Trybunał uznał, że zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu wykonawczym odpowiada wymogom Konstytucji, przy czym materialnych wytycznych określających merytoryczną treść rozporządzenia należy poszukiwać, oprócz treści art. 61 ust. 7 u.p.z.p., także w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, z którym upoważnienie koresponduje. Znaczenie interpretacyjne dla wykładni ma także art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., zgodnie którymi ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele. Zasady ich zagospodarowania i zabudowy powinny opierać się na pojęciach ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walory architektoniczne, krajobrazowe i ekonomiczne przestrzeni oraz występujące w danym terenie prawo własności jednostki.
Trybunał Konstytucyjny uznał również, że kwestionowane przepisy nie dopuszczają do nadmiernego ograniczenia uprawnień inwestora do zagospodarowania terenu inwestycyjnego na skutek dowolnej interpretacji przez organ administracji w szczególności pojęć "działki sąsiedniej", "obszaru analizowanego" i "dostępu z tej samej drogi publicznej".
Przewidziany w § 3 ust. 1 rozporządzenia sposób wyznaczania obszaru analizowanego – wokół działki budowlanej – nie oznacza, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku obszaru. "Wokół" oznacza tylko tyle, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma być ze wszystkich stron otoczona obszarem analizowanym. Jeśli chodzi natomiast o granice tego "otoczenia" (obszaru analizowanego), to w § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazano minimalne wielkości, które muszą być w każdym przypadku zachowane. Granice wyznacza się więc w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z zastrzeżeniem, że odległość ta nie może być mniejsza niż 50 m. Mając na uwadze powyższe można przyjąć, że określenie granic obszaru analizowanego, zgodnie z § 3 rozporządzenia, winno być dokonane w każdej sprawie w sposób zindywidualizowany, oczywiście przy uwzględnieniu racjonalności urbanistycznej.
W rozpoznawanej sprawie WSA, mimo trafnych co do zasady uwag dotyczących wyznaczania obszaru analizowanego, wadliwie je odniósł do stanu faktycznego. Pominął bowiem uwarunkowania istniejące w terenie, które wynikają z akt sprawy chociaż w uzasadnieniu stwierdził, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Jeśli chodzi o uwarunkowania terenowe, to wynikają one m.in. z załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapy oraz ortofotomapy. Otóż z dowodów tych (map) jednoznacznie wynika, że na zachód od działki objętej wnioskiem nie ma jakiejkolwiek zabudowy.
Również po przeciwnej stronie drogi publicznej, do której przylega przedmiotowa działka, żadna zabudowa nie istnieje. To samo dotyczy strony północnej terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przy czym podkreślić należy, że na mapach uwidocznione są tereny oddalone od działki nr [...] nawet kilkaset metrów. Jedynie na wschód od powyższej nieruchomości znajduje się nieliczna zabudowa mieszkaniowa (2-3 domy), oddalona jednak od terenu objętego wnioskiem o ok. 200 m. Zabudowa ta od strony wschodniej również nie nawiązuje do większych obszarów zabudowanych, lecz do pojedynczych, rozproszonych działek zabudowanych domami.
Wobec tego, w realiach sprawy, wyznaczenie granic obszaru analizowanego w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia, a więc przy zastosowaniu minimalnych odległości, było prawidłowe. Natomiast powiększenie obszaru, jak to nakazał WSA i to tylko w jedną (wschodnią) stronę, nie byłoby uzasadnione z urbanistycznego punktu widzenia. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest usprawiedliwiony.
Ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 188 P.p.s.a., rozpoznał skargi.
Uwzględniając przedstawioną wyżej argumentację stwierdzić należy, że organy zgodnie z wymaganiami § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznaczyły obszar analizowany i zasadnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]. Skoro bowiem "obszar analizowany" ma służyć do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, to interpretacja sposobu wyznaczania tych granic nie może abstrahować również od pojęcia sąsiedztwa w języku potocznym. Zatem, jako sąsiednia, nie może być działka położona w znacznej odległości od działki objętej wnioskiem o warunki zabudowy, gdyż wyznaczanie w taki sposób obszaru analizowanego pozostawałoby w sprzeczności z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz burzyłoby ład przestrzenny, o jakim mowa w art. 2 pkt 1 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie, co należy jeszcze raz podkreślić, nie występuje w sąsiedztwie jakakolwiek zabudowa mieszkaniowa, przy czym chodzi tutaj o zabudowę faktycznie istniejącą a nie zabudowę przewidywaną.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargi oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 P.p.s.a.