Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1326/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi T.K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do przedłożenia dokumentów, uchylił zaskarżone postanowienie, przyznał wskazanemu radcy prawnemu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę 295,20 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
W toku postępowania prowadzonego ostatecznie w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego o wymiarach w planie 1,70 m x 2,93 m na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...], gmina [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. [...], na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) nakazał inwestorowi – T.K. przedłożenie, w ustawowym terminie 30 dni, ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkicu obiektu wraz z opisem oraz projektu zagospodarowania działki. Termin ten upłynął bezskutecznie.
Pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. inwestor zwrócił się do organu o "przywrócenie terminu na wykonanie zobowiązania zawartego w postanowieniu Powiatowego Inspektora z dnia [...] 01 2014 r.".
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 59 § 1 i art. 123 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego odmówił inwestorowi przywrócenia terminu do wykonania nakazów określonych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r., jednakże postanowienie to zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r.
Rozpoznając sprawę ponownie, wezwaniem z dnia 31 lipca 2014 r. inwestor został zobowiązany przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego do uzupełnienia braku podania z dnia 3 kwietnia 2014 r. o przywrócenie terminu na wykonanie zobowiązania zawartego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. poprzez przedłożenie dokumentów tam wskazanych. W związku z tym, że dokumenty te nie zostały przedłożone, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił inwestorowi przywrócenia terminu do wykonania nakazów określonych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie było możliwe przywrócenie terminu, gdyż inwestor nie dopełnił czynności dla której był określony termin.
Na skutek wniesionego przez inwestora zażalenia postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor nie przedłożył żadnego z dokumentów wskazanych przez organ pierwszej instancji w wezwaniu z dnia 31 lipca 2014 r. Tym samym organ ten podjął jedynie słuszne rozstrzygnięcie (art. 59 § 1 k.p.a.).
Skargę na powyższe postanowienie wniósł inwestor T.K.
W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia 5 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wskazując, iż organ pierwszej instancji orzekł mimo wniosku o zawieszenie postępowania do czasu wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wydanie tej decyzji stanowi zagadnie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Uczestnik postępowania S.R. wniósł o oddalenie skargi.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie można zgodzić się z całością argumentacji skargi. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, iż podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, zgodnie z którym termin przedłożenia wymaganych dokumentów o jakim mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma charakteru materialnoprawnego, lecz jest terminem procesowym, ściśle określonym i wynosi 30 dni. Wobec stwierdzenia, iż jest to termin procesowy oczywistym jest, iż może on być przez organ przedłużany, stosownie do uznania organu z jego woli i z urzędu bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Sąd podkreślił przy tym, że nie można adresata zarówno postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 3, jak i art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych obowiązków, jeżeli przyczyny tego były od niego niezależne.
Wyjaśnił także, że warunkiem skutecznego złożenia wniosku o przedłużenie terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów, względnie o zawieszenie postępowania legalizacyjnego, jest złożenie wniosku przed upływem terminu wskazanego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowane. Złożenie tegoż wniosku o przedłużenie terminu, względnie o zawieszenie postępowania ma przy tym istotne znaczenie prawne, "albowiem niedopuszczalne jest wydanie decyzji o rozbiórce samowoli wydana w czasie trwania postępowania lokalizacyjnego", w sytuacji gdy nie upłynął termin o którym mowa w art. 49b ust.2, względnie w art. 48 ust. 3 ww. ustawy. Ewentualne zawieszenie postępowania legalizacyjnego przed upływem terminu wyznaczonego do przedłożenia określonych dokumentów będzie skutkować wstrzymaniem biegu tego terminu i w konsekwencji niedopuszczalnością orzeczenia o rozbiórce.
W ocenie Sądu Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zastosował normę art. 58 k.p.a., a w szczególności § 2 tego przepisu, jednakże przeoczył wynikającą z przedstawionej wyżej wykładni art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane okoliczność, iż czynnością o przywrócenie terminu, do dokonania której może wnosić adresat postanowienia wydanego na podstawie art. 49b ust. 2 ww. ustawy, może być zarówno wykonanie obowiązków nałożonych tym postanowieniem, jak i złożenie wniosku o przedłużenie terminu do wykonania tych obowiązków, względnie wniosku o zawieszenie postępowania legalizacyjnego w okresie biegu terminu wyznaczonego do przedłożenia określonych dokumentów.
W następstwie powyższego przeoczenia, zdaniem Sądu, organ wadliwie odczytał treść wniosku skarżącego o przywrócenie terminu uznając, że jest to wniosek o przywrócenie terminu do przedłożenia dokumentów do jakich złożenia został on zobowiązany w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r., w sytuacji gdy – jak jednoznacznie wynika z treści pism skarżącego, w tym w szczególności z jego pisma z dnia 16 sierpnia 2014 r. – wniósł on nie o przywrócenie terminu do przedłożenia dokumentów, lecz o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, ze względu na niemożność uzyskania ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowej inwestycji oraz problemy z uzyskiem mapy zasadniczej.
Dalej Sąd wyjaśnił, że zasadniczą przesłanką faktyczną wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony, w tym wniosku o przywrócenie terminu jest ustalenie przedmiotu żądania strony, w tym w szczególności ustalenie, o przywrócenie terminu do jakiej czynności wnosi strona, któremu to wymogowi Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie sprostał. Dlatego należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone postanowienie.
Formułując wytyczne Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę poczynione w niniejszym uzasadnieniu wywody, a w szczególności uwzględnić, iż skarżący złożył dopuszczalny prawnie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania legalizacyjnego w okresie biegu terminu określonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane i dopełnił czynności, dla której określony był termin składając w piśmie z dnia 16 sierpnia 2014 r. formalny wniosek o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania ostatecznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.
Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:
naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- I. 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] września 2015 r., co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych przez Sąd, tj. że skarżący wniósł nie o przywrócenie terminu do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] stycznia 2014 r., lecz o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania ze względu na niemożność uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Gminy [...] oraz problem z uzyskaniem mapy zasadniczej;
- 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 58 § 2 k.p.a., polegającą na uznaniu, iż jest dopuszczalne złożenie przez stronę postępowania prośby o przywrócenie terminu dla dokonania fakultatywnej czynności strony - wniosku o zawieszenie postępowania, dla której to czynności Kodeks postępowania administracyjnego nie określa terminu;
naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, polegającą na błędnym rozumieniu treści art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegającym na tym, że przepis ten dopuszcza złożenie wniosku o zawieszenie postępowania legalizacyjnego;
Na wypadek nieuwzględnienia zarzutu sformułowanego w punkcie I organ sformułował zarzut ewentualny:
- II. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy i nieuchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. ([...]) oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] marca 2014 r. ([...]).
Wskazując na zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.
Jednocześnie pełnomocnik organu oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego organ zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, iż skarga kasacyjna nie mogła doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.
Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie.
Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (zobacz: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne, ale samo zastosowanie konstrukcji prawnej uchylenia zaskarżonego postanowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zasługuje, w okolicznościach tej sprawy, na aprobatę.
Niesporne bowiem w tym postępowaniu jest to, iż T.K. samowolnie zrealizował w 2013 r. na działce nr [...] budynek gospodarczy o wymiarach w planie 1,70 x 2,93 m. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, obiekt taki do 25 m² wymagał zgłoszenia. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ nakazał inwestorowi przedłożenie w ustawowym terminie 30 dni ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkicu obiektu wraz z opisem oraz projektu zagospodarowania działki. Postanowienie to doręczono stronie w trybie art. 44 § 4 k.p.a., zaś w wyznaczonym terminie zobowiązany nie przedłożył żądanych dokumentów.
Dlatego też pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. T.K. zwrócił się do organu o przywrócenie terminu do wykonania zobowiązania określonego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. Sąd pierwszej instancji na podstawie akt zinterpretował to pismo jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, bowiem uznano, iż w terminie 30 dni na wykonanie nałożonych obowiązków winien być zgłoszony wniosek o zawieszenie by był skuteczny.
Organ odwoławczy w sprawie nie podziela takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji i w złożonym środku odwoławczym kwestionuje ten pogląd wskazując w zarzutach naruszenie prawa procesowego (oznaczone w skardze kasacyjnej jako 1 i 2) na dokonanie błędnych ustaleń w sprawie, jak i wadliwe uznanie, iż dopuszczalne jest złożenie przez stronę postępowania prośby o przywrócenie terminu dla dokonania fakultatywnej czynności strony, wniosku o zawieszenie postępowania dla której to czynności Kodeks postępowania administracyjnego nie określa terminu.
Co do zasady, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji wnoszący kasację ma rację. Przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu. Niesporne jest, iż brak jest jakiejkolwiek normy prawnej w regulacjach procesowych Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczających stronie termin do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego. Zatem skoro takiego terminu nie ma, to nie można żądać od organu przywrócenia terminu, którego ustawodawca nie przewidział w istniejących regulacjach prawnych. Tak więc zasadnie organ podnosi w motywach skargi kasacyjnej, iż nie można przywrócić terminu do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego, ponieważ taki nie istnieje.
Jednakże niezależnie od przedstawionej argumentacji, co już wskazano we wstępnej części tego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny oddala wniesioną skargę kasacyjną również gdy mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza wniosku skarżącego z dnia 3 kwietnia 2014 r. dotyczy żądania przywrócenia terminu do wykonania nakazów określonych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. Jasno i precyzyjnie zostało to sformułowane. Poszukiwanie innej treści tego żądania nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Z kolei zaznaczyć należy w tym miejscu, iż termin trzydziestodniowy z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane na wykonanie nałożonych na stronę obowiązków jako termin ustawowy jest przywracalny. Termin ten nie wiąże organu, który ma wydać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jest to jeden z elementów obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. – pkt 1), a uzyskanie i do tego ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w tym terminie jest po prostu nierealne. Faktyczne wydłużenie tego terminu następuje, co zasadnie przyznał Sąd pierwszej instancji, poprzez zawieszenie postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlane, w sytuacji gdy strona złoży wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do właściwego organu i oczekuje na wydanie decyzji w tym zakresie.
W rozpoznawanej sprawie strona złożyła taki wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (dowód w postaci odpisu wniosku w aktach) i oświadczyła w jednym z pism (w szczególności z dnia 16 sierpnia 2014 r.), że oczekuje na taką decyzję. Zatem to ze względu na niemożność uzyskania ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowej inwestycji oraz problemy z uzyskiem mapy zasadniczej, strona złożyła sporny wniosek o przywrócenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r.
W tych okolicznościach faktycznych organ administracji rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do wykonania przedmiotowych obowiązków tak naprawdę nie mógł, stosując przecież art. 58 § 2 k.p.a., żądać od strony wraz ze złożoną prośbą o przywrócenie terminu dopełnienia czynności, dla której określony był termin, skoro strona wyraźnie wskazuje na niemożność uzyskania wymaganych dokumentów, przedstawiając obiektywne przesłanki uniemożliwiające złożenie w szczególności, jak w tej sprawie, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, czy też mapy zasadniczej.
Natomiast w tej sprawie podstawą odmowy przywrócenia terminu do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. było tylko i wyłącznie niedopełnienie czynności dla której był określony termin. Ta przesłanka odmowy przywrócenia terminu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie powinna stanowić podstawy negatywnego rozpoznania przedmiotowego wniosku strony.
Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachodziła podstawa do przywrócenia przedmiotowego terminu do wykonania zobowiązania zawartego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r., gdyż wystarczającym jest w takiej sytuacji, w ramach dopełnienia czynności dla której był określony termin, samo wykazanie, że złożono wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy też podjęto starania o uzyskanie mapy zasadniczej i oczekuje się na wskazywaną decyzję czy też mapę. Dlatego też, w okolicznościach tej sprawy, doszło do istotnego mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 58 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 § 1 k.p.a., a to nakazywało Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylić zaskarżone postanowienie. W tej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia wniesionego zażalenia w kontekście art. 138 k.p.a. Przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne.
Oznacza to, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy a nie jedynie na kontroli wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji, ani też na kontroli zasadności argumentów i zarzutów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy bowiem, w ramach kontroli instancyjnej, rozstrzyga ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Tym samym nie było potrzeby uchylania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, skoro właściwe postanowienie może również zapaść przed organem odwoławczym.
Powyżej przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, iż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a należało orzec jak w sentencji wyroku.