Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1205/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu i Z. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] Z. B. na uchwałę nr 69/IV/03 Rady Miasta Józefów z dnia 9 maja 2003 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa – etap III A. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności części uchwały nr 69/IV/03 Rady Miasta Józefów z dnia 9 maja 2003 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa – etap III A, w zakresie dotyczącym działek o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...] i [...] z obrębu nr [...] w Józefowie – Michalinie.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w odniesieniu do działek nr [...] i [...] z obrębu nr [...] w Józefowie – Michalinie skarżący nie dysponują prawem własności ani też prawem użytkowania wieczystego i w związku z tym zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego skarżących w tym zakresie. Odnośnie zaś działek o numerach [...] i [...] z ww. obrębu Sąd pierwszej instancji rozważał – w związku z tym, że spółka [...] jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) tych działek – czy zaskarżona uchwała nr 69/IV/03 z dnia 9 maja 2003 r. narusza interes prawny skarżących przy założeniu, że naruszenie takie nosiłoby cechy niezgodności z prawem.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zmiana planu dokonana zaskarżoną uchwałą nr 69/IV/03 Rady Miasta Józefowa z dnia 9 maja 2003 r. nie spowodowała naruszenia interesu prawnego skarżących w odniesieniu do działek o numerach [...] i [...] z obrębu nr [...] w Józefowie.
Od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu i Z. B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] Z. B. złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1205/08 z dnia 4 listopada 2008 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Jako podstawy zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazano naruszenie następujących przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) –zwanej dalej "p.p.s.a.":
- – art. 91 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 33 § 2, w związku z art. 12 tej ustawy, w związku z brakiem ustalenia komu przysługuje tytuł prawny do działki o numerze ew. nr [...] z obrębu nr [...] w Józefowie – Michalinie, co doprowadziło do braku stworzenia Skarbowi Państwa – Nadleśnictwu C. możliwości wzięcia udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie, której wynik mógł rzutować na prawa i obowiązki tego podmiotu, jakie mogą być wywodzone z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- – art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 tej ustawy w związku z brakiem przedstawienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, a w konsekwencji w wyniku całkowicie dowolnego ustalenia, że zaskarżona zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rzutuje na treść i wykonywanie prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego [...] Sp. z o.o. w Poznaniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu nr [...] w Józefowie – Michalinie i związanych z nimi budynków i urządzeń oraz związanych z tymi prawami rzeczowymi praw publicznych, między innymi tej spółki i przedsiębiorstwa Z. B., do części sąsiednich działek o numerach [...] i [...] w takim zakresie, w jakim części tych ostatnich działek zostały w końcu lat osiemdziesiątych XX wieku formalnie uznane przez władze Miasta Józefowa za przeznaczone na miejski parking leśny i drogę dojazdową do tego parkingu, co następnie zostało potwierdzone wydaniem przez te władze odpowiedniego pozwolenia na budowę. W konsekwencji Sąd I instancji dowolnie przyjął, że żadna ze stron skarżących nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w kwestionowaniu takich ustaleń planu miejscowego, które wprost prowadzą lub mogą prowadzić do zakazania prowadzenia działalności produkcyjnej na nieruchomościach, na których taka działalność od lat była prowadzona, do których posiadają tytuły prawne obie skarżące strony i uniemożliwienia korzystania z części ww. działek nr [...] i [...] jako służących od początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku korzystaniu z wybudowanego legalnie, przy domniemaniu zgodności z ówcześnie obowiązującym miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, miejskiego parkingu leśnego z drogą łączącą ten parking z drogą publiczną, co oznacza, siłą rzeczy, że także te ostatnie naruszenia przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący postrzegają jako oczywiste mogące rzutować na wynik sprawy w takim znaczeniu, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Jako zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiono naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 140, 144 i 233 k.c. w związku z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 16 § 1 i § 2 oraz art. 110 k.p.a., odczytywanym w związku z art. 43 ust. 4 oraz art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), a także w związku z art. 35 ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz art. 46a ust. 1, art. 47 i art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Błędna wykładnia ww. przepisów prawa, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, wyraża się w ustaleniu, że:
- – decyzje b. Naczelnika Miasta Józefowa z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] (reper. Nr [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę miejskiego parkingu leśnego wraz z drogą dojazdową na fragmentach ww. działek o numerach ew. [...] i [...], wydana dla Z. B., oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] października 1989 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji [...] w postaci ww. miejskiego parkingu leśnego wraz z drogą dojazdową, także wydana dla Z. B. – i związane z nimi decyzje o budowie i rozbudowie zakładu produkcyjnego prowadzonego przez Z. B. na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu nr [...] w Józefowie – Michalinie nie stanowiły wiążącej interpretacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa, jaki obowiązywał w dacie ich wydania, albo, że nie były z tym planem zgodne, albo że wygasły przed uchwaleniem zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w 1994 r. lub w związku z tą zmianą, albo w związku z kwestionowaną obecnie zmianą z 2003 roku;
- – w procesie opracowywania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmiany tego planu nie muszą być uwzględniane wcześniej wydane i zrealizowane pozwolenia na budowę, zgodne z poprzedzającymi je decyzjami o warunkach lokalizacji inwestycji (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) – przy istnieniu przepisów nakładających obowiązek prowadzenia rejestru decyzji, także w sytuacjach innych niż związane z koniecznością realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) lub innego celu publicznego niż dotychczasowy;
- – podmioty dysponujące tytułem prawnym do nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomościami, na których legalnie został wybudowany miejski parking leśny wraz z drogą dojazdową do drugi publicznej, w tym prowadzące działalność gospodarczą na nieruchomościach sąsiednich, nie mające związku z istniejącym, legalnym zabudowaniem tych działek, innego odpowiedniego dostępu do drogi publicznej niż poprzez ten parking i drogę dojazdową usytuowane na działkach sąsiednich, nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym w zaskarżaniu planu miejscowego.
W skardze kasacyjnej zawarte zostały również wnioski skarżących: o dopuszczenie dowodów z dokumentów, o zawiadomienie o toczącym się postępowaniu Skarbu Państwa – Nadleśnictwa C. jako posiadającego tytuł prawny do działki nr [...] z obrębu nr [...] w Józefowie – Michalinie, o wystąpienie do Sądu Rejonowego w Otwocku o udostępnienie akt sygn. I C 128/04, a także o wystąpienie do Burmistrza Miasta Józefowa o udostępnienie szeregu dokumentów w skardze kasacyjnej wymienionych.
Pismem z dnia 9 lutego 2009 r. Rada Miasta Józefowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie może nie odnieść zamierzonego skutku, mimo że przeważająca część jej zarzutów nie ma usprawiedliwionych podstaw i zdaje się wynikać z niezrozumienia konstrukcji skargi z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 tej ustawy skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, a taką niewątpliwie jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego ten czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone skarżoną uchwałą, jeśli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa i wezwanie to okaże się bezskuteczne. To zaś oznacza, że naruszenie interesu prawnego skarżącego jest warunkiem rozpoznania sprawy (oceny zgodności planu z prawem), przy czym podkreślenia wymaga fakt, że chodzi o naruszenie interesu prawem chronionego a nie każdego interesu faktycznego skarżącego. Innymi słowy sąd administracyjny może dokonać oceny zgodności uchwały rady gminy z prawem dopiero wówczas gdy stwierdzi, że interes skarżącego, znajdujący ochronę w konkretnej normie prawnej został naruszony.
Jeżeli tak to nie mogły odnieść zamierzonego skutku te wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przepisów prawa zaskarżonym planem. Nie mogły ponieważ Sąd pierwszej instancji dochodząc do przekonania, że interes prawny skarżącego nie został naruszony kwestionowaną uchwałą – nie oceniał legalności planu. Inną kwestią jest czy zajęte w kwestii naruszenia interesu prawnego skarżących stanowisko Sądu jest zasadne. Co do działek oznaczonych nr [...] i [...] z obrębu [...] w Józefowie – Michalinie niewątpliwie tak. Skarżący, nie będąc właścicielami ani użytkownikami wieczystymi tych działek, nie wykazali naruszenia interesu prawem chronionego.
Natomiast interes, na który się powołują (zainwestowania gruntu dla celów prowadzonej działalności gospodarczej) jest interesem faktycznym, bowiem żadna norma prawna nie gwarantuje im prowadzenia tej działalności niezmiennie. Inaczej rzecz kształtuje się w przypadku działek o nr [...] i [...] skoro skarżąca spółka jest ich właścicielem lub użytkownikiem wieczystym i co równie ważne ich sytuacja prawno-planistyczna się zmieniła, choć nieznacznie, co dało Sądowi pierwszej instancji podstawy do twierdzenia, że w istocie do zmiany takiej nie doszło. Poglądu tego nie można podzielić. Jeżeli bowiem w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym przed zmianą, dokonaną zaskarżoną uchwałą, przedmiotowe działki znajdowały się w strefie lasów ochronnych, gdzie dopuszczona była jedynie czasowa adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a po zmianie planu co prawda podstawowym przeznaczeniem obszaru pozostał las, ale dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie tylko jej adaptacje, jak wcześniej, to, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, trudno byłoby przyjąć, że sytuacja prawno-planistyczna działek na tym obszarze nie ulegała zmianie i tym samym interes skarżącej Spółki nie został naruszony.
Tym bardziej że nawet gdyby rzeczywiście sytuacja prawno-planistyczna działek skarżącej Spółki się nie zmieniła to przecież miała ona prawo oczekiwać, że zmiana taka nastąpi. To nie oznacza oczywiście obowiązku gminy dokonania oczekiwanych zmian. Gmina dysponując uprawnieniami do ustalania przeznaczenia terenów, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, ma prawo do podejmowania w tej mierze własnych rozstrzygnięć, choć musi to czynić w zgodzie z obowiązującym prawem, nie nadużywając przyznanego jej władztwa. I właśnie w wyniku niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze, iż Sąd pierwszej instancji, błędnie wyłożył i zastosował w sprawie normę art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co trafnie, ale z nie do końca ze zrozumiałym uzasadnieniem, zauważa się w skardze kasacyjnej, Sąd ten oceni czy zaskarżona uchwała o zmianie przedmiotowego planu jest zgodna z prawem, a gmina działała w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego.
Mając to na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.