Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 438/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 380/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazania rozbiórki wybudowanego – bez wymaganego pozwolenia na budowę –budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 5,82 m x 9,20 m posadowionego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w B., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. D., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i pominięcie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także niezasadnie uznały za udowodnione okoliczności niniejszej sprawy, co poskutkowało:
2. a) niezasadnym uznaniem za udowodnione, że skarżący kasacyjnie nie wykonał decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] grudnia 1994 r. ([...]), podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wyraźnie wynika, że przedmiotowa decyzja została wykonana, co miało bezpośredni wpływ na niezasadne uznanie przez Sąd I instancji, że skarżący kasacyjnie wybudował pomieszczenie, którego dotyczy niniejsza sprawa, na fundamentach objętych nakazem rozbiórki, który rzekomo nie został wykonany,
3. b) niezasadnym uznaniem, że pomieszczenie znajdujące się w m. Brzeziny przy ul. [...], którego rozbiórki dotyczy niniejsza sprawa, powstało w latach 1994-1996, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że powstało ono w latach 1997-2000, co miało bezpośredni wpływ na ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz na oddalenie skargi,
4. c) niezasadnym uznaniem, że pomieszczenie, znajdujące się w m. B. przy ul. [...], którego rozbiórki dotyczy niniejsza sprawa, stanowi odrębny obiekt budowlany – budynek, podczas gdy przedmiotowe pomieszczenie jest bezpośrednio połączone z budynkiem nr 2, oznaczonym na załączniku do decyzji organu II instancji wydanej w niniejszej sprawie, a zatem nie może ono stanowić wyodrębnionego obiektu – budynku,
5. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę na etapie postępowania administracyjnego, mimo znacznego skomplikowania stanu faktycznego sprawy, nie zwróciły się o wydanie opinii do biegłego, który powinien:
6. a) ocenić, czy w niniejszej sprawie zaszły jakiekolwiek przesłanki uzasadniające orzeczenie decyzji w przedmiocie rozbiórki,
7. b) zbadać status prawny pomieszczenia, którego dotyczy niniejsza sprawa (rozstrzygnięcie czy jest ono budynkiem),
8. c) ustalić, czy przedmiotowe pomieszczenie zostało posadowione na fundamentach objętych ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] grudnia 1994 r. ([...]) – co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy i oddalenie skargi, w szczególności poskutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy,
9. 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie na etapie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty w sposób wykraczający poza ramy postępowania określonego przez organ I instancji, tzn. poprzez orzeczenie przez organ II instancji o rozbiórce budynku gospodarczego, podczas gdy przedmiot niniejszego postępowania od początku dotyczył rozbiórki samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego, co nie pozwalało na orzeczenie co do istoty sprawy przez organ II instancji – powyższe bezpośrednio uniemożliwiło skarżącemu kasacyjnie skorzystanie z dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego,
10. 4) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane") przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego może być również taka konstrukcja, która posiada jedynie trzy ściany, podczas gdy prawidłowa wykładnia naruszonej regulacji sprowadza się do przyjęcia, że budynkiem jest jedynie taka konstrukcja, która posiada wszystkie cztery ściany oraz fundamenty,
11. 5) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji i oddalenie skargi, pomimo że w niniejszej sprawie nie zaistniały jakiekolwiek przesłanki uzasadniające wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę pomieszczenia, którego dotyczy niniejsza sprawa, gdyż:
12. a) przedmiotowe pomieszczenie nie jest odrębnym obiektem budowlanym – budynkiem, a przepis art. 48 ust. 1 dotyczy jedynie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części,
13. b) ewentualnie, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie przychylił się do stanowiska skarżącego kasacyjnie, że przedmiotowe pomieszczenie nie jest budynkiem – istniały przesłanki do zastosowania procedury legalizacyjnej,
14. 6) ewentualnie, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie przychylił się do stanowiska skarżącego kasacyjnie, że przedmiotowe pomieszczenie nie jest budynkiem, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej w niniejszej sprawie nie podjęły jakiejkolwiek próby wdrożenia procedury legalizacyjnej opisanej w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, choć żadne fakty ani okoliczności nie przemawiały za brakiem możliwości wdrożenia takiej procedury, a wydanie decyzji opartej na art. 48 ust. 1 bez uprzedniej próby przeprowadzenia procedury legalizacyjnej stanowi wyjątek, który nie powinien być stosowany w sposób dowolny, gdyż wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki stanowi zawsze środek ostateczny (ultima ratio).

Z uwagi na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. I. 1) na podstawie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej poprzez (w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,
2. 2) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. – zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
3. 3) na podstawie art. 200 p.p.s.a. – zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji,
4. II. ewentualnie
5. 1) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,
6. 2) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. – zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
7. III. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie przedstawionych wyżej zarzutów i podkreślono, że w niniejszej sprawie przedmiotowe pomieszczenie nie zostało posadowione na fundamentach objętych uprzednio wydanym nakazem rozbiórki, a więc było możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie, czego jednak organy obu instancji niezasadnie zaniechały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

Wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, w wyniku kontroli przeprowadzonej [...] października 2015 r., ustaliły, że na działce nr [...] w B. (której właścicielem jest J. D.) zlokalizowany jest budynek (nr 2 na zał. do protokołu ww. kontroli). Stwierdzono, że w budynkach oznaczonych nr 1, 2 i 3 znajdują się maszyny i urządzenia służące prawdopodobnie do produkcji folii i opakowań foliowych. Budynki te nie są użytkowane jako gospodarcze, wewnątrz są wykończone płytkami ceramicznymi (podłoga i ściany hali obiektów 1, 2 i 3) do pełnej wysokości, za wyjątkiem zaniżonej części budynku nr 2. W obiektach tych znajduje się pełna instalacja elektryczna (siłowa oraz NN) oraz instalacja sprężonego powietrza. Na ścianach znajduje się oznakowanie dróg ewakuacyjnych oraz punktów ppoż. Znajdujące się w budynkach urządzenia i maszyny były w dniu kontroli nieużytkowane – zostały przykryte brezentem z informacją "maszyna nieużytkowana".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął [...] listopada 2015 r. postępowanie w sprawie prawidłowości rozbudowy ww. budynku gospodarczego o pomieszczenie (o wym. zewnętrznych ok. 5,82 x 9,20 m i wys. 2,85-3,60 m, oznaczony w protokole nr 3). Następne wezwał inwestora – S. D. – do przedłożenia dokumentów potwierdzających legalność budowy i użytkowania obiektu, wskazania daty i inwestora, książki obiektu budowlanego oraz protokołów kontroli, o których mowa w art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego oraz dokumentów dotyczących wszystkich maszyn i urządzeń zlokalizowanych w obiekcie.

Starosta K. pismem z [...] listopada 2015 r. poinformował PINB o braku wpisów potwierdzających uzyskanie przez J. i S. D. lub J. D. decyzji o pozwoleniu na budowę budynków gospodarczych, zlokalizowanych na przedmiotowej działce lub dokonania zgłoszenia robót budowlanych obejmujących ich budowę bądź też zmianę sposobu ich użytkowania (budynki nr 3 i 4). Starosta wskazał też, że nie ma wpisów potwierdzających uzyskanie przez J. i S. D. decyzji o pozwoleniu na budowę budynków gospodarczych na przedmiotowej nieruchomości lub dokonania zgłoszenia robót budowlanych, obejmujących ich budowę, czy zmianę sposobu użytkowania.

Z kolei z pisma Wójta Gminy B., z [...] grudnia 2015 r., wynika, że przedmiotowy teren objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek przy ul. [...] w B. (uchwała Nr 18/111/06 Rady Gminy Brzeziny z 15 grudnia 2006 r., Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 74 poz. 1955).

Organ pierwszej instancji zauważył, że w celu ustalenia daty rozbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego dokonano analizy zgromadzonych materiałów i dokumentów dotyczących odrębnych postępowań administracyjnych prowadzonych przez PINB w K. w sprawach budowy obiektów budowlanych na przedmiotowej działce, tj.: samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład produkcji folii i opakowań foliowych, prawidłowości budowy budynku gospodarczego, samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego, samowolnie wykonanych fundamentów wiaty. W wyniku tych działań ustalono, że Kierownik b. Urzędu Rejonowego w K. (ostateczną) decyzją z [...] grudnia 1994 r. nakazał S. D. rozbiórkę samowolnie wybudowanych fundamentów pod wiatę w terminie do [...] lutego 1995 r.

Następnie, PINB stwierdził, że po porównaniu ustaleń i szkiców pracowników Urzędu Rejonowego w K. i zdjęcia załączonego do protokołu kontroli z [...] listopada 2000 r., zdjęcia z 2005 r., mapy syt.-wys. z 1996 r. (projekt zagospodarowania działki z 1996 r. autorstwa A. R.), mapy syt.-wys. (projekt zagospodarowania działki autorstwa B. P. z VII 2002 r.), mapy z pomiarów geodezyjnych geodety J. P. z 1996 r., szkicu geodety J. K. z 23 listopada 2000 r. oraz mapy syt.-wys. z 2000 r. (projekt zagospodarowania autorstwa B. P. z XII 2000 r. - budynek gospodarczy zmiana sposobu użytkowania), uznał za udowodnione, z uwagi na tożsamość głównych parametrów technicznych obiektu, że przedmiotowy budynek (nr 3) powstał w latach 1994-1996, na fundamentach wiaty objętej rozbiórką (dec. Kierownika b. Urzędu Rejonowego w K. z [...] grudnia 1994 r.).

Następnie organ odwoławczy, na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów urzędowych, w tym protokołów kontroli, stwierdził, że na "fundamentach pod wiatę" wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i nierozebranych pomimo nakazu wynikającego z ostatecznej decyzji S. D. po [...] kwietnia 1995 r., a przed [...] lipca 1995 r., rozpoczął budowę budynku gospodarczego.

Zdaniem [...]WINB jeśli budowa przedmiotowego budynku gospodarczego rozpoczęła się po [...] kwietnia 1995 r. a przed [...] lipca 1995 r., to wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), którego inwestor bezspornie nie uzyskał (pismo Starosty K. z [...] listopada 2015 r.), to z jednej strony przy załatwianiu sprawy nie było podstaw do zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, a z drugiej prawidłowo PINB zastosował art. 48 ww. ustawy. Proste zestawienie powyższej daty rozpoczęcia budowy (tzn. pomiędzy [...] kwietnia a [...] lipca 1995 r.) przedmiotowego budynku gospodarczego (czyli budynku oznaczonego nr 3 w zał. graf. do protokołu PINB z [...] października 2015 r.) z datą udzielenia ([...] sierpnia 1996 r.) przez Kierownika U.R. w K. J. i S. D. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego na przedmiotowej działce (budynku nr 1 w zał. graf. do protokołu z [...] października 2015 r.), całkowicie podważa prawdziwość twierdzenia inwestora jakoby "obiekt ten powstał w okresie po wydaniu w/w decyzji pozwolenia na budowę, czyli w okresie 1996-2000 r.".

W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został bardzo wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy (w tym w zebranym w sposób wyczerpujący materiale dowodowym) i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że decyzja z [...] grudnia 1994 r., dotycząca nakazu rozbiórki fundamentów, została wykonana. Wykonanie zastępcze, na które powołuje się skarżący kasacyjnie, dotyczy postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w K., z [...] czerwca 1997 r., o wykonaniu zastępczym opracowania kosztorysu inwestorskiego na roboty budowlane samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, w celu wyłonienia wykonawcy robót rozbiórkowych ww. budynku, a nie fundamentów. Podobnie, o niewykonaniu ww. decyzji świadczy, znajdujące się w aktach sprawy, pismo Urzędu Rejonowego w K. z [...] września 1996 r., którym zawiadomiono Prokuraturę Rejonową w K. o niewykonaniu przez inwestora nałożonego na niego obowiązku.

Podobnie, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Przypomnieć należy, że organy nadzoru budowlanego to organy wyspecjalizowane, do których podstawowych obowiązków, na podstawie art. 81 Prawa budowlanego, należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Dysponując wykwalifikowaną kadrą pracowniczą, organ nadzoru budowlanego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, jest w stanie prawidłowo ocenić, np. czy dana sprawa dotyczy budynku czy rozbudowy.

Wobec tego oraz faktu, że art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter dyspozycyjny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, LEX nr 2409291), tj. organ "może" zwrócić się do biegłego, ale nie "musi", nie można czynić organom zarzutu, że nie skorzystały w niniejszym postępowaniu z wynikającego z tego przepisu uprawnienia.

Nie można też zgodzić się ze skarżącym, że w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a.

Uregulowana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że po wniesieniu środka odwoławczego dana sprawa jest ponownie, merytorycznie, rozpatrywana przez organ drugiej instancji. Przypomnieć należy, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją organu drugiej instancji jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2236/17, LEX nr 2725807).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organy obu instancji prowadziły postępowanie administracyjne w przedmiocie oceny legalności obiektu o wymiarach zewnętrznych 5,82 x 9,2 m, oznaczonego na mapach dołączonych do akt sprawy jako nr 3. Obiekt ten został tak oznaczony m.in. w protokole z [...] października 2015 r., stanowiącym załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, jak również na mapie, dołączonej do decyzji organu odwoławczego. Powyższe oznacza więc, że postępowanie obu instancji było tożsame nie tylko podmiotowo, ale też przedmiotowo – rozstrzygnięcia organów dotyczą tej samej sprawy. Słusznie więc sąd wojewódzki uznał za prawidłową decyzję organu odwoławczego, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro została ona oparta na ustalonym wcześniej przez organ pierwszej instancji stanie faktycznym, a dokonana przez organ odwoławczy zmiana rozstrzygnięcia mieściła się w zakresie gwarancji zachowania zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 k.p.a.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego również należało uznać za niezasadne.

Na podstawie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Rację ma sąd wojewódzki, twierdząc, że przedmiotowy obiekt (nr 3), o wymiarach zewnętrznych 5,82 m x 9,20 m, bezspornie posiada trzy własne ściany, fundamenty i dach, i pozostaje w bezpośredniej styczności z obiektem oznaczonym nr 2. Ponadto jak wynika chociażby z rzutu przyziemia (k. 199 akt organu pierwszej instancji), pomiędzy budynkiem nr 3 a budynkiem nr 2 występują ściany je rozdzielające, w których wykonane są dwa przejścia. W jednym z nich znajdują się drzwi.

Powyższe oznacza więc, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem, posiada fundamenty i dach, i jest trwale wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a więc spełnia wymogi wskazane w ustawowej definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Na taką ocenę tego obiektu jako samodzielnego budynku nie wpływa w ogóle okoliczność, że aktualnie funkcjonuje bezpośrednie połączenie pomieszczenia zlokalizowanego w tym budynku z pomieszczeniem zlokalizowanym w budynku oznaczonym na załączniku do decyzji nr 2. Istotne jest bowiem, że opisane wyżej przegrody budowlane, w tym jedna wspólna z obiektem nr 2, pełni swoją funkcję, tzn. wydziela przestrzeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3465/18, LEX nr 2604876). Nie jest więc uzasadnione stanowisko skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym budynkiem jest tylko taki obiekt, który posiada cztery "samodzielne" ściany.

Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, określonych w ustawie dokumentów.

Powyższe oznacza, że zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, dopiero wtedy, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ może przystąpić do procedury legalizacyjnej.

Jak prawidłowo stwierdził sąd wojewódzki, w niniejszej sprawie przedmiotowy budynek narusza przepisy prawa budowlanego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Skoro budynek ten został posadowiony na fundamentach, co do których została wydana decyzja nakazująca ich rozbiórkę, to nie ma faktycznej ani prawnej możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Jak słusznie zauważył sąd, oraz organy nadzoru budowlanego, byłoby to możliwe dopiero po wykonaniu decyzji z [...] grudnia 1994 r., a więc po dokonaniu rozbiórki fundamentów i zastąpieniu ich fundamentami legalnie pobudowanymi w oparciu o projekt budowlany zastępczy, co w sposób oczywisty wymagałoby rozbiórki posadowionego na tych fundamentach obiektu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego powinien uwzględnić m.in. wszystkie nieusuwalne przeszkody do jego wydania. Skoro w odniesieniu do obiektów posadowionych legalnie, które następnie zostały samowolnie rozbudowane, nie ma przeszkód do nakazania rozbiórki części obiektu w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część, to a contrario jeśli nakaz rozbiórki dotyczy samowoli budowlanej posadowionej na samowolnie wybudowanych fundamentach, to nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w przypadku takiego obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2027/16, LEX nr 2534109).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku.