Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 października 2013 r., sygnatura akt II SA/Po 557/13, rozpoznając skargę K. [...] Spółka z o.o. w W., uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2013 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2013 r. o ustaleniu skarżącej opłaty legalizacyjnej i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2013 r., powołując się na art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, ustalił skarżącej opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej budowy zespołu połączonych budynków nr 3 i 4, budynku gospodarczego, dróg oraz placu parkingowego w łącznej wysokości 450.000 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji wskazał, że na tą opłatę składa się opłata w wysokości 200.000 zł z tytułu samowolnej budowy połączonych budynków nr 3 i 4, opłata w wysokości 25.000 zł z tytułu samowolnej budowy budynku gospodarczo-garażowego, opłata w wysokości 25.000 zł z tytułu samowolnej budowy dróg oraz opłata w wysokości 200.000 zł z tytułu samowolnej budowy placu parkingowego.
Skarżąca od tego postanowienia wniosła zażalenie w części dotyczącej opłaty legalizacyjnej w wysokości 200.000 zł z tytułu samowolnej budowy placu parkingowego. Uzasadniając zażalenie wywodziła, że wbrew temu co przyjął organ administracji, budowa tego placu nie wymagała pozwolenia na budowę. Twierdziła, że jest to parking z 10 miejscami postojowymi dla samochodów osobowych i w związku z tym, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, jego budowa wymagała zgłoszenia.
Rozpoznając zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] marca 2013 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie nie było prowadzone prawidłowo. Wskazał, że organ pierwszej instancji prowadził dwa odrębne postępowania dotyczące budynku nr 3 i budynku nr 4, natomiast opłatę legalizacyjną ustalił za samowolną budowę połączonych budynków nr 3 i 4, budynku gospodarczo-garażowego, drogi oraz placu parkingowego. Zdaniem organu administracji, zakres rozstrzygnięcia jest szerszy niż zakres prowadzonych wcześniej postępowań.
Ponadto opłatę legalizacyjną ustalono z tytułu samowolnej budowy obiektów budowlanych, co do których nie nałożono obowiązku przedłożenia projektu budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wskazał, że samowola budowlana dotyczy przebudowy budynków, które znajdowały się na terenie zamkniętym [...] i organ administracji pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy podlegające przebudowie budynki zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę. Stwierdził też, że organ pierwszej instancji różnie na poszczególnych etapach postępowania określał obiekty budowlane, których dotyczy sprawa. Zdaniem organu odwoławczego, postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organ administracji powinien m.in. rozważyć wydanie osobnych rozstrzygnięć w stosunku do obiektów budowlanych, co do których jest prowadzone postępowanie legalizacyjne.
Skarżąca w skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2013 r. zarzuciła naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 128 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez orzeczenie w szerszym zakresie niż określony w zażaleniu, a także art. 8, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty zażalenia i nieodniesienie się w żaden sposób do zarzutów podniesionych w zażaleniu.
Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ odwoławczy był związany zakresem zaskarżenia określonym przez skarżącą. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że postępowania odwoławcze i zażaleniowe oparte są na zasadzie skargowości i jeżeli można ze sprawy wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia, dopuszczalne jest wniesienie odwołania (zażalenia) jedynie co do niektórych części decyzji (postanowienia).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, taka możliwość występuje w sprawie dotyczącej opłaty legalizacyjnej, w szczególności wówczas, gdy postępowanie toczy się w stosunku do różnych obiektów budowlanych lub nawet takich, które były lub powinny być przedmiotem odrębnych postępowań. W związku z tym podniesiono, że organ odwoławczy wskazywał na to, że w rozpoznawanej sprawie toczyły się odrębne postępowania dotyczące obiektów nr 3 i 4. Wskazano, że w razie wniesienia opłaty legalizacyjnej tylko w stosunku do niektórych legalizowanych obiektów, tylko w odniesieniu do nich będzie możliwe dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego, natomiast co do pozostałych będzie możliwość nakazania rozbiórki.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro organ odwoławczy uznał, iż wobec placu parkingowego powinno toczyć się odrębne postępowanie legalizacyjne, to także ustalenie opłaty legalizacyjnej mogło być niezależne od ustalenia opłaty od pozostałych obiektów budowlanych. Wobec tego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie było przeszkód do zaskarżenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2013 r. jedynie w zakresie, w jakim ustalano nim opłatę legalizacyjną od wybudowania tego placu. Skoro zaś w zażaleniu skarżąca wyraźnie wskazała, że zaskarża postanowienie organu pierwszej instancji jedynie w zakresie punktu czwartego dotyczącego opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy placu parkingowego, to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie był władny do działania z urzędu i wyeliminowania z obrotu prawnego całego postanowienia organu pierwszej instancji.
Postępując zaś w ten sposób naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. W związku z tym Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie organu odwoławczego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zarzucił naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ administracji naruszył powołany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przez wskazanie, że organ odwoławczy może uchylić część zaskarżonego postanowienia i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 16 k.p.a. przez postawienie bezpodstawnego zarzutu, że wydanie zaskarżonego postanowienia naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny jest kompletny,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 62 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że stan faktyczny dotyczący czterech obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa, jest taki sam i w związku z tym opłata legalizacyjna jest świadczeniem podzielnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził oddzielnie postępowania legalizacyjne w odniesieniu do każdego z samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych i następnie połączył je w jedno z naruszeniem art. 62 k.p.a. W ocenie organu, skoro postępowania nie nadawały się do połączenia, to nie można było, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, uznać, że świadczenie określone w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2013 r. było podzielne.
Ponadto w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne, gdyż prowadzi do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w art. 138 k.p.a. Zdaniem organu administracji, według Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien orzec o utrzymaniu w części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji bez orzekania o losie prawnym pozostałej części rozstrzygnięcia.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania "przy uwzględnieniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego".
Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy sprowadza się do jednego zagadnienia. Czy organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i w takim zakresie przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, jeżeli wnoszący zażalenie wyraźnie wskazał, iż postanowienie zaskarża w określonej części? W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zależy to od charakteru sprawy. W szczególności nie jest dopuszczalne uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia w całości i w takim zakresie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, jeżeli zaskarżona została taka wyodrębniona część postanowienia, która mogła być przedmiotem samodzielnego postępowania. Jeżeli organ administracji połączył w jednym postanowieniu rozstrzygnięcia kilku spraw, które były lub mogły albo powinny być prowadzone oddzielnie, to nie może to pozbawiać wnoszącego zażalenie prawa do zdecydowania o tym, w których z tych spraw będzie kwestionował rozstrzygnięcie.
Istotne jest przy tym, że takie połączenie ma jedynie charakter techniczny, co oznacza, że mimo połączenia organ administracji każdą z połączonych spraw rozważa odrębnie i na skutek tego można je z łatwością wyodrębnić.
Mając to na uwadze zauważyć należy, że organ administracji twierdzi, że w rozpoznawanej sprawie postępowania legalizacyjne powinny się toczyć odrębnie w odniesieniu do każdego z samowolnie pobudowanych (przebudowanych) obiektów budowlanych. Także, w związku z tym, w odniesieniu do każdego z tych obiektów budowlanych powinna być odrębnie ustalona opłata legalizacyjna. W uzasadnieniu zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji postanowienia wyraźnie stwierdza się, że organ pierwszej instancji powinien "rozważyć wydanie osobnych rozstrzygnięć dla poszczególnych obiektów".
Zatem, skoro ustalona w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2013 r. opłata legalizacyjna, zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, powinna być rozdzielona na kilka postanowień, to na skutek działania organu pierwszej instancji, nawet wadliwego, podmiot zobowiązany do uiszczenia tej opłaty (skarżąca) nie może być pozbawiony prawa do zdecydowania, którą z ustalonych w jednym postanowieniu opłat legalizacyjnych będzie kwestionował w postępowaniu zażaleniowym. To podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej ocenia, co jest korzystne z punktu widzenia jego interesów. W rozpoznawanej sprawie, jak się wydaje, gdyż nie zostało to przez skarżącą wyraźnie wskazane, skarżąca nie kwestionuje ustalenia opłat legalizacyjnych od innych obiektów niż plac parkingowy, gdyż nie widzi ku temu uzasadnianych podstaw (w odróżnieniu od opłaty legalizacyjnej w odniesieniu do placu postojowego, gdzie uważa, że nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenie) oraz dlatego, że jak wynika z zażalenia i skargi, uzyskała ulgę w zapłacie tych opłat. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2013 r. rozłożył jej bowiem opłatę w wysokości 250.000 zł na 24 raty i skarżąca już pierwszą ratę zapłaciła.
Jak już powiedziano istotne jest, że połączenie spraw w jednym rozstrzygnięciu ma jedynie charakter techniczny. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Przesłanki ustalenia opłat legalizacyjnych w odniesieniu do każdego z samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego zostały rozważone odrębnie, w szczególności okoliczności, od których zależy wysokość opłaty. Organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów zażalenia, dotyczących placu parkingowego. Kwestionuje natomiast zasadność ustalenia opłaty legalizacyjnej w odniesieniu do innych obiektów budowlanych i to na niekorzyść skarżącej. Stwierdza bowiem, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii legalności obiektów budowlanych przed przebudową dokonaną przez skarżącą. Ta sytuacja pokazuje, że nie było dopuszczalne wykroczenie przez organ odwoławczy poza granice zaskarżenia określone w zażaleniu. Gdyby organ administracji wydał cztery postanowienia o ustaleniu opłat legalizacyjnych, odrębnie dla każdego z samowolnie pobudowanych obiektów budowlanych, to skarżąca zaskarżając tylko jedno z nich pozbawiłaby organ odwoławczy możliwości zakwestionowania w zwyczajnym trybie pozostałych trzech.
Organ odwoławczy nie mógł zatem "uzyskać" prawa do kwestionowania w zwyczajnym trybie (zażaleniowym) tych trzech pozostałych rozstrzygnięć tylko dlatego, że organ administracji pierwszej instancji umieścił je w jednym postanowieniu.
W końcu zauważyć należy, że w takiej sytuacji, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy jest uprawniony do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. rozstrzygnięcia, którym uchyliłby zaskarżone postanowienie w części i w tym zakresie przekazałby sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zasądzono od wnoszącego skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącą.