Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 757/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi J. B., dalej: "skarżący", na akt Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 25 maja 2019 r. w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w Skawinie stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w całości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta i Gminy Skawina, dalej: "skarżący kasacyjnie". Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020 poz. 713), dalej: "u.s.g.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu J. B. przysługuje interes prawny do wniesienia skargi kasacyjnej w tej sprawie podczas, gdy skarżący J. B. został odwołany ze stanowiska dyrektora Centrum Kultury i Sportu w Skawinie z dniem 16 stycznia 2019 r. i jego stosunek pracy na ww. stanowisku ustał przed datą wniesienia skargi,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 170 P.p.s.a., poprzez błędne zdefiniowanie zakresu związania Sądu w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 3320 /19.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie od skarżącego na rzecz Burmistrza Miasta i Gminy Skawina kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.S. poparł skargę kasacyjną i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. Nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020 poz. 713) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu J. B. przysługuje interes prawny do wniesienia skargi kasacyjnej w tej sprawie podczas, gdy skarżący J. B. został odwołany ze stanowiska dyrektora Centrum Kultury i Sportu w Skawinie z dniem 16 stycznia 2019 r. i jego stosunek pracy na ww. stanowisku ustał przed datą wniesienia skargi.
Interes prawny w niniejszej sprawie wynika ze stosunku o podwójnym charakterze: pracowniczymi i administracyjnoprawnym, kształtowanym także aktami jednostek samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Stanowisko, według którego, akty powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury, a także akty odwołania z tego stanowiska, wydane w trybie art. 15 i art. 16 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (w dacie podjęcia zaskarżonego aktu: Dz. U. z 2018 r. poz. 1983), mają także charakter publicznoprawny, jest w orzecznictwie utrwalone (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11; postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2231/15; wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 390/212).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Interes prawny wynikający z zarządzenia ma z pewnością osoba powołana tym zarządzeniem na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Zarządzenie to nie przyznaje uprawnienia o charakterze administracyjnoprawnym innym osobom. Jeśli jednak jednocześnie pozostaje w obrocie prawnym inne zarządzenie o powołaniu innej osoby na to samo stanowisko dyrektora instytucji kultury, to uprawnienia tych osób są w stosunku do siebie konkurencyjne. Akt powołania na stanowisko dyrektora innej osoby powoduje zatem, że naruszony jest zakres uprawnień osoby, która nie została w stosownym, administracyjnym trybie, odwołana ze stanowiska.
Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 334/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność aktu Burmistrza Miasta i Gminy w Skawinie z dnia 16 stycznia 2019 r. stwierdzającego wygaśnięcie stosunku pracy J. B. z powołania z dniem 1 stycznia 2019 r. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 3320/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego orzeczenia przez Burmistrza Miasta i Gminy Skawina. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w stosunku do J. B. znajdowały zastosowanie przepisy art. 15 ust. 6 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, określające przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu. J. B., poprzez dopuszczenie go do wykonywania obowiązków dyrektora Centrum Kultury i Sportu w Skawinie, powołany został przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury, na czas określony, odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 tej ustawy.
Wobec stwierdzenia nieważności aktu stwierdzającego wygaśnięcie powołania, skarżący w dacie wydania aktu z dnia 25 maja 2019 r. w przedmiocie powołania wyłonionego w drodze konkursu kandydata na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w Skawinie w dalszym ciągu pozostawał na zajmowanym stanowisku.
Należy w pełni zgodzić się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, według którego, ustawodawca co prawda nie stanowi wprost jaki jest skutek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, ale skoro stanowi, że w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z prawem tracą one moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, to trzeba przyjąć, że w przypadku stwierdzenia nieważności tracą one moc prawną w innym czasie, a więc z chwilą ich podjęcia (patrz: wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2554/18).
Innymi słowy, stwierdzenie nieważności aktu uchyla moc wiążącą aktu ex tunc, czyli od chwili jej podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt I OSK 624/18; Paweł Chmielnicki [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. P. Chmielnickiego, WKP 2022, pkt 2 do art. 94).
W świetle skutków prawnych wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 334/19, który uprawomocnił się na skutek oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 3320/19, nie ma zatem znaczenia wskazana w opisie naruszenia zarzutu kasacji okoliczność, że J. B. został odwołany ze stanowiska dyrektora Centrum Kultury i Sportu w Skawinie z dniem 16 stycznia 2019 r. i jego stosunek pracy na ww. stanowisku ustał przed datą wniesienia skargi.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenie przepisów postępowania, a to art. 170 P.p.s.a., poprzez błędne zdefiniowanie zakresu związania Sądu w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 3320/19.
Przypomnieć należy, że w podsumowaniu uzasadnienia wyroku z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 3320/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący, tj. J. B., poprzez dopuszczenie go do wykonywania obowiązków dyrektora Centrum Kultury i Sportu w Skawinie, powołany został przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury, na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy. Wobec prawidłowego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że stosunek prawny wynikający z powołania na czas określony na stanowisko dyrektora ww. instytucji został z J. B. nawiązany w sposób konkludentny, za trafne uznać należało stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że znajdowały w stosunku do niego zastosowanie przepisy art. 15 ust. 6 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, określające przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu.
Wypowiedź ta stanowiła wyrażenie stanowiska prawnego, uzasadniającego akceptację dla stanowiska zajętego w wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 334/19, stwierdzającym nieważność akt Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 16 stycznia 2019 r. nr ED.22.1.2019 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia powołania.
Wbrew zarzutowi kasacji, wiążący charakter, w świetle art. 170 P.p.s.a., ma nie tylko sentencja wyroku. W myśl art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu.
Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 P.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (patrz m.in. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2018, pkt 8 do art. 170; Tadeusz Woś [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod. Red. T. Wosia, W.K. 2016, pkt 3 do art. 170; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00; wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15).
Odnotować można, że Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie użył określenia o trwaniu stosunku pracy. Jest oczywiste, że wobec rzeczywistej treści stanowiska zajętego w wyroku WSA w Krakowie z dnia z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 334/19, a także stwierdzenia NSA zawartego w przytoczonym fragmencie uzasadnienia wyroku z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 3320 /19, chodzi o stosunek prawny. Brak precyzji w wypowiedzi Sądu pierwszej instancji w odnotowaniu tych stanowisk nie stanowił jednak uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona przez skarżącego J. B. osobiście. W tej sytuacji nie ma podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wynikających ze złożenia pisma procesowego.