Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 grudnia 2010 r., II SAB/Po 50/10, oddalił skargę K. D. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie warunków zabudowy.
W uzasadnieniu, Sąd podniósł, że pismem z 12 lipca 2010 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z [...] lipca 2010 r. znak [...], ustalającej warunki zabudowy lokalizacji inwestycji na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], położonej w [...]. Odwołanie wpłynęło do organu I instancji 12 lipca 2010 r. Pismem z 19 lipca 2010 r. organ ten przekazał odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Z prezentaty wpływu zamieszczonej na odwołaniu wynika, że do Kolegium powyższa korespondencja wpłynęła 2 sierpnia 2010 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu rozpatrzyło odwołanie K. D. na posiedzeniu niejawnym [...] września 2010 r., orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu 3 ust. 1 a, wyznaczającego teren pod obsługę komunikacyjną z zakazem zabudowy (decyzja Kolegium Nr [...]). Decyzja ta doręczona została pełnomocnikowi skarżącej 16 września 2010 r.
W dniu 31 sierpnia 2010 r. pełnomocnik K. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu. W skardze wskazano na naruszenie art. 12 § 2 i art. 35 § 3 k.p.a. Podniesiono w niej również, że w przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego nie znajduje zastosowania art. 37 k.p.a. oraz art. 52 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwaną p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że pełnomocnik skarżącej domagał się rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odwołania od decyzji organu I instancji, a zatem zamierzeniem strony skarżącej było spowodowanie rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym. Pełnomocnik strony wywodził, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, który to termin w tym przypadku liczyć należy od 19 lipca 2010 r., a więc od daty widniejącej na piśmie organu I instancji, wraz z którym odwołanie z aktami sprawy zostało przekazane do Kolegium. Zdaniem strony skarżącej, w dacie wniesienia skargi, tj. 31 sierpnia 2010 r., Kolegium pozostawało w bezczynności, bowiem z naruszeniem 35 § 3 k.p.a. nie rozpoznało sprawy w trybie odwoławczym.
Badając dopuszczalność skargi w tym zakresie WSA w Poznaniu podzielił pogląd skarżącej, że w przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego nie ma zastosowania art. 37 k.p.a., w stosunku do tego organu nie ma bowiem organu wyższego stopnia, a więc niewyczerpanie środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. nie czyni skargi niedopuszczalną. Powyższe regulacje prawne wskazują jednakże, że skuteczność skargi na bezczynność uzależniona jest od stwierdzenia, że stan bezczynność istniał już przed wniesieniem skargi. Skarga na bezczynność stanowi bowiem środek dyscyplinujący organ administracji publicznej, służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność może być wniesiona do sądu administracyjnego tylko w razie niepodejmowania przez organy nakazanych prawem aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Formę działania organu administracji w konkretnej sprawie administracyjnej określają przepisy prawa materialnego lub w szczególnych przypadkach przepisy proceduralne.
Wniesienie skargi na bezczynność jest więc uzasadnione w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie podziela zarzutów skargi co do bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, bowiem bezczynności tej nie było w dacie wniesienia skargi.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotowe odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Kolegium 2 sierpnia 2010 r., co wynika z prezentaty zamieszczonej na odwołaniu. Tym samym od tego dnia należało liczyć miesięczny termin na załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, który upływał 2 września 2010 r. Skarga wniesiona została 31 sierpnia 2010 r. Tym samym należało uznać, że zarówno w dacie wniesienia skargi, tj. 31 sierpnia 2010 r., jak i w dacie wpływu skargi do organu, tj. 1 września 2010 r. skarżony organ nie pozostawał w bezczynności, co czyni skargę nieuzasadnioną.
Okoliczność, że przedmiotowe odwołanie zostało przekazane do Kolegium przez organ I instancji w terminie późniejszym, aniżeli wynikałoby to z daty zamieszczonej na piśmie przekazującym, nie ma przy tym znaczenia dla niniejszej sprawy, dotyczy bowiem prawidłowości działania organu I instancji, którego przedmiotowa sprawa nie dotyczy.
Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Art. 35 § 3 k.p.a. określa, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W badanym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją wydaną [...] września 2010 r. załatwiło sprawę w trybie odwoławczym, na co wskazano w odpowiedzi na skargę, a Sąd stanowisko to podzielił.
Skargą kasacyjną z 10 stycznia 2011 r. K. D. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym oraz art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 i art. 151 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieumorzeniu postępowania.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o uchylenie wyroku i umorzenie postępowania sądowego oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu kosztów postępowania w kwocie 1157 zł.
W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie zauważył, że SKO w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wprowadziło WSA w Poznaniu w błąd twierdząc, że "odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Kolegium przez organ I instancji 2 września 2010 r.", gdy z prezentaty wynika, że 2 sierpnia 2010 r. WSA w Poznaniu nie wskazał, co wydarzyło się w okresie od 19.07.2010 r. do 2.08.2010 r. i dlaczego nie uznał, że informacja SKO w Poznaniu zawarta w odpowiedzi na skargę jest błędna.
Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie wskazał, kiedy informacja o przekazaniu odwołania do SKO w Poznaniu dotarła do skarżącej, ponieważ od tej daty skarżąca miała pełne prawo liczyć okres miesięczny na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Skarżąca miała pełne prawo sądzić, że pismo przekazujące skargę zostało równocześnie przesłane do skarżącej i do organu odwoławczego.
W dalszej kolejności podniesiono, że WSA stwierdzając, "iż załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania" nie wyjaśnił tego, że przepis nie precyzuje przez jaki organ (I czy II instancji), "nie przedstawił tego, że skargę wniesiono 31.08.2010 r. tj. dopiero po 43 dniach od dnia wydania pisma informującego o przekazaniu odwołania", nie przedstawił tego, że SKO w Poznaniu, wbrew wyraźnemu żądaniu odwołującej się, nie zawiadomiło o wszczęciu postępowania odwoławczego i w tym zakresie SKO także pozostawało w bezczynności (powołując na treść 9 k.p.a.) oraz nie przedstawił tego, że od dnia wpływu odwołania do SKO w Poznaniu tj. od 2 sierpnia 2010 r. do dnia wydania decyzji tj. do [...] września 2010 r. upłynęło [...] dni, co oznacza, że w ustawowym terminie organ odwoławczy sprawy nie załatwił, a zatem można niewątpliwie mówić o bezczynności w aspekcie definicji bezczynności przytoczonej przez WSA w Poznaniu. Niewątpliwie taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie - wbrew stanowisku WSA w Poznaniu, SKO w Poznaniu nie załatwiło sprawy w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Odnosząc się do uzasadnienia naruszenia przepisów prawa materialnego, K. D. wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien wydać orzeczenie nie w oparciu o art. 151 p.p.s.a., ale art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. tj. umorzyć postępowanie i zasądzić zwrot kosztów (art. 201 p.p.s.a.).
W warunkach przedmiotowej sprawy poza sporem pozostaje fakt, że po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd pierwszej instancji, organ (SKO w Poznaniu) którego działanie objęte było skargą na bezczynność, podjął czynności - skarżącej została doręczona decyzja SKO w Poznaniu rozstrzygająca odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz. Tym samym w chwili orzekania przez Sąd zaistniała bezprzedmiotowość postępowania sądowego.
Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy, WSA w Poznaniu winien wyjaśnić skarżącej, dlaczego ona, a nie organ ma ponosić skutki nieprawidłowego działania organów państwa. Stwierdzenie WSA w Poznaniu, że "Okoliczność, że przedmiotowe odwołanie zostało przekazane do Kolegium przez organ I instancji w terminie późniejszym, aniżeli wynikałoby to z daty zamieszczonej na piśmie przekazującym, nie ma przy tym znaczenia dla niniejszej sprawy, dotyczy bowiem prawidłowości działania organu I instancji, którego przedmiotowa sprawa nie dotyczy" jest bulwersujące i jest sprzeczne z wyrokiem NSA sygn. akt I OSK 614/08 z dnia 06.06.2008 r., w którym wskazano, że strona nie może ponosić negatywnych skutków działania organu administracji.
Ponadto stanowisko odmienne od prezentowanego przez WSA w Poznaniu zawiera komentarz do art. 35 k.p.a. — M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego,. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II: "Bieg terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym rozpoczyna się z dniem otrzymania odwołania. Ponieważ w przepisie art. 35 § 2 in fine jest mowa o postępowaniu odwoławczym, należy przyjąć, że termin miesięczny, o którym mowa w tym przepisie, zaczyna się z dniem wpłynięcia odwołania do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, z tym jednak zastrzeżeniem, że do tego terminu nie wlicza się terminu siedmiu dni, w którym organ ten jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 kpa)". W tej sytuacji, gdy postępowanie przed Sądem pierwszej instancji po wniesieniu skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe i to z uwagi na czynności przez organ podjęte, Sąd winien był orzec o umorzeniu postępowania, a nie o oddaleniu skargi.
Podstawą oddalenia skargi jest w myśl art. 151 p.p.s.a. jej bezzasadność, a nie bezprzedmiotowość. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wadliwie oddalił skargę, przez co naruszył art. 151 p.p.s.a. Natomiast brak orzeczenia o umorzeniu postępowania przed Sądem pierwszej instancji wskazuje na wadliwość zaskarżonego orzeczenia poprzez brak zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że miesięczny termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. należy liczyć od dnia doręczenia odwołania organowi II instancji (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 9. wydanie, Warszawa 2008, komentarz do art. 35, Nb 11, s. 288 oraz wyrok NSA z 27 lipca 2010 r., II OSK 1757/09). Oznacza to, że termin rozpoczął bieg 2 sierpnia 2010 r. i upływał 2 września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję 8 września 2010 r., ale skarga została wniesiona przez K. D. 31 sierpnia 2010 r., to znaczy w czasie, w którym organ nie pozostawał jeszcze w bezczynności.
Z kolei, w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, to jest 7 grudnia 2010 r. organ odwoławczy wydał już decyzję w sprawie (8 września 2010 r.), a więc również w tej dacie nie pozostawał w bezczynności. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie było bezczynności Kolegium ani w dacie wniesienia skargi, ani w dacie orzekania przez sąd, to nie można było umorzyć postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Należy umorzyć postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność, organ wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności do daty orzekania przez sąd. Uwzględnienie skargi na bezczynność przez organ administracji publicznej w trybie autokontroli oznacza, że między skarżącym a organem przestał istnieć spór, co do legalności niepodjęcia w terminie określonego aktu lub czynności. Brak tego sporu jest równoznaczny z tym, że sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć, a co za tym idzie postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe.
Sąd powinien natomiast oddalić skargę na bezczynność organu, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności, ani w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ani też w dacie orzekania. Mówiąc innymi słowy, Sąd skargę oddali, jeżeli przeprowadzone postępowanie rozpoznawcze wykaże nieistnienie naruszenia prawa w działalności organu administracji, której skarga dotyczy, albo wyłącznie takie uchybienia przepisom obowiązującego prawa, które nie dają podstaw do uwzględnienia skargi (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08).
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Z akt wynika jednoznacznie, że odwołanie zostało doręczone Kolegium 2 sierpnia 2010 r., co podkreślił WSA w Poznaniu (błąd, który organ popełnił w odpowiedzi na skargę nie ma znaczenia w sprawie). Jak trafnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uchybienie terminowi przekazania akt sprawy do kolegium przez organ pierwszej instancji, było naruszeniem prawa przez inny organ, niż wskazany w skardze na bezczynność, a zatem wykraczało poza granice rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.