Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2004 r., sygn. akt 6 II SA 3525/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. P. i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych.
Jak wynika z akt administracyjnych Wójt Gminy [...] wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2002 r., sporządzonym na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) zwrócił się do Wojewody [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych o łącznej powierzchni 58,0646 ha – na cele zabudowy nieleśne.
Pismem z dnia 15 października 2002 r. [...] Izba Rolnicza wyraziła pozytywną opinię o zmianach przeznaczenia gruntów przedstawionych w powyższym wniosku.
Decyzją Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] wyrażono zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] 5,1700 ha gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (M), komunikacja (KS, KDP, KDG, KS, KDW). Jednocześnie odmówiono wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 52,8879 ha gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne – zabudowa letniskowa (ML), tereny zainwestowania wiejskiego z funkcją rolniczą (ROM), tereny usług (U), tereny usług sportu i rekreacji (US), tereny działalności gospodarczej bez prawa zabudowy mieszkaniowej (G).
Powyższa decyzja została doręczona wyłącznie Wójtowi Gminy [...], który złożył od niej odwołanie. Poza tym podmiotem odwołania od tej decyzji złożyło jeszcze 38 podmiotów – osób fizycznych i prawnych. Odwołania te zostały potraktowane odrębnie, w ten sposób, że uwzględniając odwołanie Wójta Gminy [...], Minister Środowiska decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia 6,2259 ha gruntów leśnych na cele nieleśne – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (M) i komunikację (KD, KDP, KDG, KS, KDW).
Odwołania osób fizycznych zostały natomiast załatwione decyzją Ministra Środowiska z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze stwierdzono, że właściciele działek objętych wnioskiem zarządu gminy, nie mają przymiotu stron w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wyrażenie zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele budownictwa jednorodzinnego.
Skargę na tę ostatnią decyzję złożył jeden ze współwłaścicieli działek leśnych w gminie [...] objętych wnioskiem o zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne – J. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, dochodząc do przekonania, że w zaskarżonej decyzji Ministra całkowicie pominięto okoliczności faktyczne i prawne. Rozstrzygnięcie organu oparte zostało na tezie, że właściciele działek objętych wnioskiem zarządu gminy o zmianę przeznaczenia gruntów, nie mają przymiotu stron w postępowaniu administracyjnym. Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest ściśle związane samą instytucją planowania przestrzennego i procedurą sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z brzmienia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Jakkolwiek postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga uprzednio wyrażenia przez właściwy organ zgody w formie decyzji administracyjnej i postępowanie to może być wszczęte na wniosek organu wykonawczego gminy, to jednak przymiot strony w tym postępowaniu mają także właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszaru, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Brak uprawnienia do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne sam w sobie nie przesądza o braku przymiotu strony w tym postępowaniu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Środowiska, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniósł także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono m.in., że zgodnie z powszechną praktyką indywidualni właściciele gruntów objętych wnioskiem nie są powiadamiani o złożeniu wniosku, natomiast adresatem decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia jest organ wykonawczy gminy. Postępowanie w sprawie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne traktowane jest bowiem jako wewnętrzne postępowanie o charakterze uzgodnieniowym, podporządkowane procedurze planistycznej. Podkreślono, że nawet ostateczna decyzja o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, uwzględniona w projekcie planu miejscowego, nie musi prowadzić do zmiany przeznaczenia tych gruntów. Rada gminy nie ma bowiem obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma środków prawnych, które by ją do tego zmusiły. Zwrócono także uwagę na rozbieżne orzecznictwo sądowe w analogicznych sprawach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji. To zaś oznacza, że Sąd ten jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i może ją rozpoznać tylko w zakresie zgłoszonych zarzutów.
W niniejszej sprawie został postawiony zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Co prawda z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, że stronie skarżącej chodzi o naruszenie także innych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które zdaniem strony skarżącej mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. uznanie, że właściciele gruntów położonych na obszarze objętym przedmiotową decyzją Ministra Środowiska nie mają przymiotu strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele budownictwa jednorodzinnego w projektowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepisów tych jednak strona skarżąca nie wskazała, a Naczelny Sąd Administracyjny – związany granicami skargi – nie mógł ich domniemywać. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym, a nie zwykłym środkiem zaskarżenia.
Niniejsza skarga kasacyjna Ministra Środowiska mogła być zatem rozpoznana tylko w zakresie zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 7 ust. 3 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepisy te stanowią, że wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub w odniesieniu do gruntów parków narodowych, opinię dyrektora parku.
Mając na uwadze, iż w niniejszej sprawie nie chodziło o grunty Skarbu Państwa ani o grunty parku narodowego, zarzut skargi kasacyjnej dotyczył w istocie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisu stanowiącego, że wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przepis ten, jednoznaczny w treści, został przez sąd pierwszej instancji najzupełniej poprawnie zinterpretowany i zastosowany w sprawie. Sąd nie zakwestionował tego, iż wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje na wniosek ww. organu ani też nie potraktował tego przepisu jako materialnoprawnej podstawy do ustalenia kręgu stron w postępowaniu, zakończonym zakwestionowaną decyzją Ministra Środowiska, a jeżeli tak to trudno byłoby uznać, że zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma usprawiedliwione podstawy.
Jeżeli skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw to Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do jej oddalenia na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.