Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J.C. (dalej jako "skarżący") na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2006 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przyznał skarżącemu uprawnienia kombatanckie w wymiarze 1 miesiąca z tytułu przymusowego zesłania do ZSRR. Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm. – dalej jako "ustawa o kombatantach").
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a pismo to potraktował jako wniosek w trybie art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. organ odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2006 r., zaś po złożeniu przez skarżącego kolejnego pisma, w którym wskazał na nowe dowody – postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. organ wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r.
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2006 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że skarżący przedstawił nowy dowód w postaci oświadczeń dzieci będących świadkami zesłania skarżącego i matki do ZSRR w dniu 13 października 1945 r. Na tej podstawie, zdaniem skarżącego, organ mógł określić bezspornie datę przymusowej deportacji. Natomiast w ocenie organu, skarżący nie przedstawił dowodów dotyczących określenia końcowej daty przymusowej deportacji, a początku dobrowolnego pobytu w ZSRR. Ponadto, organ podkreślił, że skarżący po 1957 r. pracował poza kołchozem. Nie można więc stwierdzić, że był on całkowicie pozbawiony możliwości wyboru miejsca pracy czy miejsca zamieszkania.
Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2009 r., uznając że nie mógł i nie może ustalić okresu działalności kombatanckiej wnioskodawcy.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 288/09 oddalił skargę.
W dniu [...] listopada 2009 r. skarżący złożył kolejny wniosek o wznowienie postępowania, powołując się na "nowe dowody" w postaci oświadczeń dwóch świadków. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. organ wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2006 r.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2006 r., uznając, że w dalszym ciągu na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą nie może określić z całą pewnością daty końcowej przymusowej deportacji do ZSRR. Organ podkreślił, że skarżący nie przedstawił dowodów w kwestii powrotu do Polski poza jednobrzmiącymi oświadczeniami świadków wskazanych przez stronę dopiero po wyjaśnieniu przez organ w decyzji administracyjnej przesłanek odmowy uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej.
Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2010 r. W ocenie organu, przedstawione przez stronę oświadczenia świadków nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu na to, że zainteresowany mógł wrócić do Polski dopiero w 1969 r., bowiem z dostępnej organowi wiedzy historycznej wynika, że ostatecznie sytuację osób wysiedlonych, posiadających podwójne obywatelstwo uregulowała Konwencja z dnia 21 stycznia 1958 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie (Dz.U. z 1966 r., Nr 4, poz. 19). Na podstawie art. 1 Konwencji "Osoby zamieszkujące na terytorium umawiających się stron, które według ustawodawstwa obu umawiających się stron są ich obywatelami, mogą na podstawie niniejszej Konwencji wybrać obywatelstwo jednej z umawiających się stron".
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 294/10 uchylił decyzję z dnia 1 marca 2010 r.
W ocenie Sądu I instancji, uznanie przedstawionych przez skarżącego dowodów za niewiarygodne z powodu ich jednobrzmiącej treści narusza reguły oceny dowodów wynikające z art. 80 k.p.a. Sam fakt jednakowego sformułowania oświadczeń nie może przesądzać o ich niewiarygodności zwłaszcza, że oświadczenia te złożone zostały w określonej formie przed organami innego państwa. Bez próby wyjaśnienia przyczyn jednakowego sformułowania oświadczeń i bez rozważenia ich treści w powiązaniu z innymi dowodami organ nie miał podstaw do odmowy uznania oświadczeń za niewiarygodne. Zdaniem Sądu I instancji, organ mógł samodzielnie, w ramach posiadanych uprawnień i kompetencji przeprowadzić dowód z zeznań świadków, którzy złożyli kwestionowane przez organ oświadczenia. Powinien także rozważyć odebranie dodatkowych wyjaśnień od skarżącego ewentualnie przesłuchanie go w charakterze strony.
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2010 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wykonując zalecenia Sądu I instancji podjął działania mające na celu przesłuchanie świadków. Okazało się to jednak niemożliwe, bowiem świadkowie ci są obywatelami Białorusi. W związku z tym organ mógł jedynie dokonać oceny oświadczeń pisemnych tych świadków. W ocenie organu, nowe dowody złożone przez stronę w postaci oświadczeń świadków A. L. oraz N. i E. R. nie dają podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2006 r., bowiem nie pozwalają na ustalenie daty zakończenia poddania represjom, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kombatantach.
Z oświadczenia świadka A. L., urodzonej 7 lipca 1938 r. wynika jedynie, że od matki skarżącego nie przyjęto w 1957 r. w biurze paszportowym w Prużanach odpowiednich dokumentów do repatriacji do Polski. Tożsamej treści oświadczenie złożyli N. i E. R. Organ analizując te oświadczenia podkreślił, że jednobrzmiące oświadczenia świadków sporządzone zostały w odległych od siebie o 260 km miastach. Oświadczenie A. L. zostało sporządzone w Grodnie, a małżonków R. w Brześciu, w związku z powyższym istnieją poważne wątpliwości co do ich wiarygodności. Z powyższych oświadczeń nie wynika również skąd świadkowie posiadają wiedzę odnośnie powyższej okoliczności. Pomijając powyższe, organ stwierdził, że z treści tych oświadczeń nie można ustalić daty zakończenia okresu deportacji.
Organ podkreślił także, że podnoszone przez świadków okoliczności dotyczące starań strony związanych z powrotem do Polski były już wcześniej znane organowi, jak i Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r., bowiem wskazywał na nie sam zainteresowany.
Organ wskazał ponadto, że byli zesłańcy podlegali różnego rodzaju ograniczeniom, jednak fakt ten nie może być interpretowany w ten sposób, że przebywały one na zesłaniu. Organ podkreślił, że skarżący, poza wyjątkami, po 1957 r. pracował poza kołchozem, co zbiegło się w czasie z kolejną wielką akcją repatriacyjną spowodowaną układem Polski Rzeczpospolitej Ludowej ze Związkiem Radzieckim, na podstawie którego do Polski wróciło wielu Polaków z zachodniej Białorusi i Ukrainy.
Skarżący złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o "rozszerzenie uprawnień kombatanckich za okres przymusowego pobytu w ZSRR (październik 1945 – listopad 1974)".
Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że wykonując zalecenia zawarte w wyroku z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 294/10, organ zwrócił się do Konsulatu Generalnego RP w Grodnie i Brześciu o przesłuchanie świadków: A. L. oraz N. R. i E. R., formułując szczegółową listę pytań do świadków.
Zarówno Konsul Generalny w Brześciu, jak i Konsul Generalny w Grodnie pisemnie poinformowali organ administracji, że świadkowie są obywatelami białoruskimi i ich przesłuchanie stałoby w sprzeczności z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1984 r. Nr 9, poz. 34 ze zm.). Przesłuchanie świadków w tym trybie możliwe jest tylko wówczas, gdy są oni obywatelami polskimi.
Organ zwrócił się także do Prokuratury Rejonowej Warszawa – Śródmieście z prośbą o podjęcie środków w celu uzyskania pomocy prawnej ze strony władz Białorusi i przesłuchania świadków, powołując się na art. 3 ust. 2 między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Białoruś o pomocy prawnej i stosunkach prawnych w sprawach cywilnych, rodzinnych, pracowniczych i karnych (Dz.U. z 1995 r., Nr 128, poz. 619).
W odpowiedzi na to pismo Prokurator Rejonowy poinformował organ, że wniosek nie znajduje podstaw prawnych. Działania Prokuratury w zakresie współpracy międzynarodowej dotyczą spraw karnych i jedynie wnioski o udzielenie pomocy prawnej w tym zakresie obligują prokuraturę do występowania o zagraniczną pomoc prawną.
Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zalecenia w zakresie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, wynikające z wyroku z dnia 9 września 2010 r., nie mogły zostać zrealizowane z przyczyn niezależnych od organu. W związku z powyższym organ dokonał analizy oświadczeń złożonych przez świadków, dołączonych w oryginalnym brzmieniu oraz tłumaczeniu. W ocenie Sądu I instancji, organ dokonał pełnej oceny oraz rzetelnej analizy zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z twierdzeniem skarżącego, oświadczenia świadków sporządzał notariusz po uzyskaniu uprzedniej odpowiedzi na pytania: do kogo ma być adresowane oświadczenie, w jakim celu jest sporządzane oraz jaka jest jego treść. W ocenie skarżącego, treść takiego oświadczenia świadkowie uzgodnili ze sobą albo też została ona świadkom przygotowana. Z tej przyczyny Sąd za nielogiczne uznał zawarte w dalszej części skargi wyjaśnienia, że treści zawartej w języku rosyjskim prawniczym nie da się inaczej ująć, czego efektem są jednobrzmiące oświadczenia świadków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem skarżonej decyzji i wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji polegająca na ocenie, czy organ w sposób wyczerpujący dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, czy organ rozważył wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego oraz czy wykonał wszystkie zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 294/10. W ocenie skarżącego na skutek tego doszło do naruszenia następujących przepisów:
Po pierwsze, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego polegającej na wadliwym uznaniu, że organy administracyjne dokładnie i wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe oraz, że zalecenia Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Lu 294/10 nie mogły zostać zrealizowane z przyczyn niezależnych od organu.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi i wadliwe uznanie, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7, art. 50 § 1 w związku z art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że organ administracyjny dokładnie i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe pomimo, że w niniejszej sprawie nie dokonano prawidłowej oceny pisemnych oświadczeń złożonych przez N. R., E. R. i A. L..
Skarżący zarzucił arbitralne, niejako automatyczne przyjęcie, że wobec tożsamej treści oświadczeń uznać je należy za niewiarygodne, nie czyniąc przy tym zadość zaleceniom zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 września 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 294/10 w zakresie wyjaśnienia kwestii użycia w oświadczeniach takich samych sformułowań i nie żądając ich uzupełnienia, nie podejmując próby wezwania świadków N. R., E. R. i A. L., a nade wszystko nie odbierając dodatkowych wyjaśnień skarżącego ani nie przesłuchując go w charakterze strony.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów sądowych według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy określone przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym także odnośnie przyjętego stanu faktycznego przez właściwe organy, a poddanego kontroli przez Sąd I instancji. Trzeba także zaznaczyć, że w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jeżeli uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Nie można ponadto skutecznie zarzucić Sądowi I instancji błędu w ustaleniach faktycznych, skoro wojewódzki sąd administracyjny nie prowadzi ustaleń faktycznych, lecz dokonuje kontroli legalności ustaleń organu administracji przeprowadzonych w tym zakresie.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 50 § 1 w związku z art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie dokonał kontroli działania organu w niniejszej sprawie, akceptując, że organ nie wezwał powołanych przez skarżącego świadków do złożenia dodatkowych wyjaśnień, czy to poprzez osobiste stawiennictwo w organie czy też poprzez złożenie dodatkowych, pisemnych oświadczeń. W ocenie autora skargi kasacyjnej, nie można tym samym mówić o wykonaniu przez organ zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynikających z wyroku z dnia 9 września 2010 r. w sprawie II SA/Lu 294/10.
Z zarzutami tymi nie sposób się zgodzić. Nie ulega wątpliwości, że osoby, których oświadczenia przedstawił skarżący jako nowe dowody w sprawie są obywatelami Republiki Białorusi. Z tej też przyczyny organ nie był uprawniony do wzywania tych osób do stawienia się w charakterze świadków. Na przeszkodzie w przesłuchaniu tych osób, poza brakiem podstaw prawnych do takiego wezwania, stanęłaby także odległość ich miejsca zamieszkania oraz ewentualne problemy związane z uzyskaniem wizy wyjazdowej do Polski. Brak też było podstaw prawnych do wzywania tych osób do złożenia oświadczeń w formie pisemnej, szczególnie, że oświadczenia takie zostały już złożone przez skarżącego. Organ mógłby co najwyżej w sposób nieformalny zwrócić się tych osób z prośbą o złożenie dodatkowych wyjaśnień, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wezwanie takie nie znajdowało uzasadnienia, brak jest bowiem podstaw prawnych do takich działań wobec obywateli obcego państwa tj. Białorusi.
Należy mieć na uwadze, że to skarżący z dowodów w postaci oświadczeń świadków wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, stąd też to na skarżącym ciążył obowiązek uzupełnienia składanych dokumentów, szczególnie, że był świadom wątpliwości jakie budzą przedstawione wcześniej oświadczenia. Oczywistym jest, że z art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu dążenia do prawdy obiektywnej i przeprowadzenia pełnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego. Nie oznacza jednak, że organ jest zobowiązany dokonywać czynności, do których nie jest uprawniony na podstawie obowiązujących przepisów czy też działać w sposób nieformalny. Z tych też przyczyn na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty dotyczące niewykonania zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SA/Lu 294/10. Przede wszystkim bowiem zarzut ten nie został powiązany z odpowiednim przepisem prawa procesowego, a mianowicie art. 153 p.p.s.a., który dotyczy związana sądu oraz organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Ponadto należy mieć na uwadze, że organ administracji poczynił niezbędne kroki zmierzające do przesłuchania wskazanych przez skarżącego świadków, zwracając się do odpowiednich konsulatów oraz prokuratury. W każdym przypadku organ uzyskał odpowiedź negatywną w związku z brakiem podstaw prawnych do przesłuchania świadków przez konsulów bądź w trybie pomocy prawnej.
W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie można w niniejszej sprawie czynić organowi zarzutu niewykonania zaleceń Sądu wynikających z uprzedniego wyroku.
Z tych względów na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy nie naruszyły przepisów postępowaniu w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skarga podlegała oddaleniu.
Po trzecie, nietrafność powyższych zarzutów oznacza, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli działalności organu administracji publicznej, a więc na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 5 1