Uzasadnienie
II OSK 446/09 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1515/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji o sprzeciwie od zgłoszenia i umorzeniu postępowania w tym przedmiocie, jako że sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na montażu stacji nadawczo-przekaźnikowej telefonii cyfrowej GSM na dachu budynku biurowego został wniesiony z uchybieniem terminu - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podano, że kwestionowana we wniosku o stwierdzenie nieważności złożonym przez skarżące Stowarzyszenie decyzja Wojewody Śląskiego była umotywowana tym, iż zgłoszenie zamiaru budowy dokonano w dniu [...] kwietnia 2005 r., zaś organ pierwszej instancji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zgłoszenia postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., które następnie zostało uchylone postanowieniem Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2005 r., dlatego też decyzja o sprzeciwie z dnia [...] sierpnia 2005 r., wydana po bezskutecznym wezwaniu inwestora postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. do przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, została wydana z przekroczeniem terminu określonego w art. 30 Prawa budowlanego, który upłynął z dniem [...] lipca 2005 r. /kwestionowana decyzja nosi datę [...] sierpnia 2005 r./.
Skarżące Stowarzyszenie twierdziło, że skoro przedmiotowa inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, to prawidłowo wniesiono sprzeciw od zgłoszenia budowy, bowiem w jego ocenie nie upłynął termin do jego wniesienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, zwłaszcza iż słuszne jest stanowisko organu ją wydającego, że sprzeciw został przez organ pierwszej instancji wniesiony po upływie ustawowego terminu, co skutkowało uchyleniem decyzji o sprzeciwie i umorzeniem postępowania. Zauważył przy tym, iż dla danej inwestycji w dacie złożenia zgłoszenia nie było wymagane pozwolenie na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego:
- art. 7, 10, 77 i 107 (3 Kpa w zw. z art. 145 (1 pkt 1 lit. c ppsa, - art. 6 załącznika 1 pkt 20 Konwencji z Aarhus w zw. z art. 174 (2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w nawiązaniu do art. 32, 53 ustawy Prawo ochrony środowiska w nawiązaniu do art. 32, 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1, 2, 3 oraz 178 Konstytucji RP w związku z art. 145 (1 pkt 2 w zw. z art. 145 (1 pkt 1 lit. c,
- art. 135 i art. 141 (4 ppsa,
- art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawo budowlane dodany art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 145 (1 pkt 1 lit. a,
- art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w z. z art. 50 ust. 1, 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, w zw. z art.145 (1 pkt 1 lit. a,
- art. 11, 31, 32, 33, 46, 48, 51, 53, 57, 378 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 145 (1 pkt 2 w zw. z art. 156 (1 pkt 7 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że nie jest słuszne stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż przedmiotowa inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę. Okoliczność, że pozwolenie na budowę było wymagane, wynika zwłaszcza z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę narusza inne wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa zapewniające udział społeczeństwa w procesie dotyczącym budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Skoro dla tej inwestycji było wymagane pozwolenie na budowę, to tym samym zgłoszenie nie mogło odnieść skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminu z art. 30 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Kluczową kwestią, która pojawia się na tle przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, sprowadza się do tego, czy tak jak to twierdzi wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie, wyłącznie zgłoszenie budowy dokonane w odniesieniu do zamierzenia budowlanego objętego taką właśnie formą prawną wystąpienia przez inwestora do organu architektoniczno-budowlanego w celu uzyskania akceptacji, wywołuje skutek w postaci rozpoczęcia biegu przewidzianego art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane terminu do wniesienia sprzeciwu, czy też dla rozpoczęcia biegu tego terminu obojętna jest ta okoliczność, a więc termin ustawowy do wniesienia sprzeciwu biegnie niezależnie od tego, czy inwestycja jest objęta obowiązkiem dokonania zgłoszenia budowlanego, czy też uzyskania pozwolenia na budowę.
Przyjęcie przez Stowarzyszenie, iż powyższy termin tylko wtedy może rozpocząć swój bieg, gdy zgłoszenie dotyczy inwestycji objętej taką właśnie formą prawną wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego, co wiążę się z kwestionowanym rozstrzygnięciem w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane pozostaje w ścisłym związku z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej, które dotyczą w istocie zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedzi Sądu pierwszej instancji co do tego, iż dla przedmiotowej inwestycji - stacji nadawczo-przekaźnikowej telefonii cyfrowej w dacie dokonanego zgłoszenia budowlanego była to forma właściwa, gdyż nie było dla niej wymagane pozwolenie na budowę. Uznanie zatem przez Naczelny Sąd Administracyjny, że ustawowy termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczyna bieg niezależnie od tego, czy inwestycja jest objęta zgłoszeniem, czy też pozwoleniem, a w konsekwencji nie podzielenie przez ten Sąd podstawowego zarzutu skargi kasacyjnej, przesądza o bezprzedmiotowości pozostałych zarzutów, które w takiej sytuacji pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w danej sprawie.
Przechodząc zatem do ustosunkowania się w kluczowej w sprawie kwestii, należy jednoznacznie stwierdzić, że stanowisko wyrażone przez wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie jest pozbawione racji.
Istotą wprowadzonej do ustawy - Prawo budowlane instytucji zgłoszenia jest, że obejmuje ona te inwestycje, które zostały enumeratywnie wymienione w ustawie. W dacie orzekania zaskarżoną decyzją oraz zaskarżonym wyrokiem obowiązywała bowiem i nadal obowiązuje reguła, że roboty budowlane można prowadzić co do zasady na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś do wyjątków i to ściśle określonych, należą te roboty, które wymagają przed ich rozpoczęciem zgłoszenia budowlanego w celu ich akceptacji oraz nieliczne roboty nie wymagające żadnej akceptacji /ani w formie milczącej, ani też w formie decyzji/ organu architektoniczno-budowlanego.
Oczywiste jest, że nie każdy inwestor jak też nie w każdej sytuacji faktycznej, jest świadomy tego, czy inwestycja, którą zamierza realizować, jest objęta obowiązkiem zgłoszenia, czy też musi uzyskać pozwolenie na budowę. Mając to między innymi na uwadze, ustawodawca w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego przewidział obowiązek wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia, dotyczącego budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego w ust. 7 przewidziana jest możliwość nałożenia w decyzji o sprzeciwie obowiązku uzyskania w określonych warunkach pozwolenia na budowę. Nawet gdyby zatem były wątpliwości co do tego, czy zgłoszenie dotyczące inwestycji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę wywołuje skutek w postaci rozpoczęcia biegu ustawowego, materialno-prawnego, terminu do wydania decyzji o sprzeciwie, to niewątpliwie rozwiewa te wątpliwości takie postanowienie ustawowe, że właściwy w sprawie zgłoszenia organ musi wydać decyzję o sprzeciwie wówczas, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót, objętych z woli ustawodawcy obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Niezależnie od tego, czy inwestycja jest objęta z mocy ustawy obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też organ uznając, że zachodzą przesłanki do nałożenia na inwestora takiego obowiązku w decyzji o sprzeciwie, decyzja ta, aby była skuteczna, musi być wydana w ustawowym /30-dniowym/ terminie, mającym charakter materialno-prawny i kompetencyjny, który biegnie od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi.
Skoro w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że od daty dokonania zgłoszenia budowy przedmiotowej stacji telefonii cyfrowej do dnia wydania decyzji o sprzeciwie upłynęło więcej niż 30 dni, przeto prawidłowo organ drugiej instancji uchylił decyzję o sprzeciwie i orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie sprzeciwu. Tym samym decyzja uznająca, że takie rozstrzygnięcie nie zawiera wady, o której mowa w art. 156 (1 kpa, jest również, jak to słusznie orzekł zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pełni prawidłowa. Opóźnienie w wydaniu decyzji o sprzeciwie było wynikiem wydania po dokonaniu zgłoszenia postanowienia zawieszającego postępowanie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które następnie zostało uchylone w przez organ odwoławczy, jako wydane bez podstawy prawnej, gdyż do zgłoszenia nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Ta część uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawierająca stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii oceny stanu prawnego w dacie dokonania zgłoszenia w aspekcie takim, iż w ocenie tego Sądu dla danej inwestycji nie było wymagane pozwolenie, lecz zgłoszenie, wykraczała poza potrzebę wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia. Istotne w sprawie było tylko to, że nie może budzić wątpliwości fakt wydania decyzji o sprzeciwie z uchybieniem ustawowego terminu, co skutkowało koniecznością uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie sprzeciwu. Okoliczność, czy zgłoszenia dokonano prawidłowo, czy też wymagane było dla realizacji danej inwestycji pozwolenie na budowę, pozostawała obojętna dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tej przyczyny, jako że wypowiedź Sądu pierwszej instancji była bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zbędne odniesienie się do zarzutów dotyczących tej wypowiedzi umieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa, stosownie do którego oddaleniu podlega skarga kasacyjna jeżeli zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, pomimo błędnego uzasadnienia. Błąd uzasadnienia zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie polega na tym, że Sąd przekroczył ustawowe granice zawierając w motywach rozstrzygnięcia takie, wypowiedzi, które zdecydowanie wykraczają poza przedmiot rozstrzygany w sprawie, podczas gdy powinien ograniczyć się do tych, które uzasadniają oddalenie skargi ze względu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję o sprzeciwie wniesionym z uchybieniem terminu materialno-prawnego i kompetencyjnego i umarzającej postępowanie w danej sprawie. W związku z argumentami skarżącego Stowarzyszenia wypada zauważyć, że usunięcie z obrotu prawnego decyzji o sprzeciwie ma ten skutek, że ocena prawidłowości w zakresie realizacji przedmiotowej inwestycji nie należy już do organów architektoniczno-budowlanych, lecz właściwe w tej sprawie są organy nadzoru budowlanego, w ramach posiadanych przez te organy kompetencji.