Uzasadnienie
II OSK 446 / 11
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. N. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie choroby zawodowej.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrolowana w sprawie decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że M. N. zatrudniony był:
- w latach 1969- 1984 jako ślusarz w [...] (brak narażenia zawodowego na tlenek węgla),
- w latach 1984- 1991 na stanowisku palacza centralnego ogrzewania w [...],
- w okresie 1- 31.10.1991 na stanowisku palacza centralnego ogrzewania w [...],
- w latach 1991- 2008 jako palacz centralnego ogrzewania oraz pracownik dozoru i ochrony obiektu w [...].
W ciągu 24 lat pracy zawodowej na stanowisku pracy palacza centralnego ogrzewania wnioskodawca mógł mieć zawodowy kontakt z tlenkiem węgla mimo, iż brak jest danych wskazujących na narażenie na tlenek węgla w stężeniach przekraczających obowiązujące normatywy higieniczne.
Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pleszewie nie stwierdził u M. N. choroby zawodowej w postaci zatrucia ostrego albo przewlekłego lub ich następstwa wywołanego przez substancje chemiczne z poz. 1 wykazu chorób zawodowych z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.- zwanej dalej Kodeksem pracy), opierając swoje rozstrzygnięcie na orzeczeniach lekarskich Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu z dnia 20 marca 2009 r. oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2009 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
W wyniku wniesionego przez M. N. odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na okoliczności i fakty, które organ I instancji winien uzupełnić w trakcie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
W toku ponownego rozpoznania sprawy Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu Ośrodek w Kaliszu w piśmie z dnia 23 lutego 2010 r. wskazało, że stwierdzone u wnioskodawcy schorzenia mają charakter samoistny i nie wiążą się z warunkami pracy. W piśmie z dnia 16 marca 2010 r. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi stwierdził brak podstaw do ponownej konsultacji i weryfikacji wydanego orzeczenia lekarskiego. Analiza dodatkowych dokumentów (dokumentacja medyczna, karta oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej wraz z załącznikami, zeznania świadków) nie dają podstaw do weryfikacji wydanego orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pleszewie na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.- zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), art. 2351, art. 2352 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.- zwanej dalej Kodeksem pracy) w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.- zwanej dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.) nie stwierdził u M. N. choroby zawodowej w postaci zatrucia ostrego albo przewlekłego lub ich następstwa wywołanego przez substancje chemiczne z poz. 1 wykazu chorób zawodowych z ww. rozporządzenia.
W wyniku odwołania wniesionego przez M. N., decyzją z dnia [...] 2010 r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 2351 Kodeksu pracy w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze na powyższą decyzję M. N. stwierdził, że był narażony na stanowisku pracy na działanie czynników, które są odpowiedzialne za jego chorobę. Praca w kotłowni stanowiła zagrożenie zawodowe narażenia na hałas, zapylenie i czynniki chemiczne takie jak tlenek węgla. Wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, skarżący zarzucił im naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i art. 2351 Kodeksu pracy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając wniesioną skargę, uznał, że skarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Wskazując na definicję choroby zawodowej (art. 2351 Kodeksu pracy), wykaz chorób zawodowych (§ 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.) oraz tryb wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej (§ 8 ust. 1 tego rozporządzenia), Sąd podkreślił, że w przypadku ustalenia, że rozpoznana u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, ocena warunków jego pracy musi wykazać bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że pracę wykonywał w warunkach narażających na powstanie tej choroby zawodowej. Wówczas dopiero istnieje domniemane związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie.
Przedmiotem niniejszej sprawy była jednostka chorobowa wymieniona w poz. 1 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. Sąd uznał, iż bezspornym w sprawie jest to, że u skarżącego nie rozpoznano objawów lub zespołów uszkodzenia układu nerwowego, które mogłyby być następstwem zatrucia tlenkiem węgla. Obie niezależne, wyspecjalizowane placówki służby zdrowia właściwe do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej wydały dwukrotnie orzeczenia lekarskie, stanowiące podstawę wydania w sprawie decyzji administracyjnych, orzekając, że rozpoznane u skarżącego schorzenie nie ma charakteru zawodowego. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji przytoczył stanowisko Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu Ośrodek w Kaliszu zawarte w opinii uzupełniającej z dnia 29 czerwca 2010 r. zgodnie, z którym dodatkowa, przesłana w sprawie dokumentacja nie wnosi nic nowego poza tym, co zawiera sporządzona opinia, stwierdzająca brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Schorzenia stwierdzone u skarżącego związane są z przewlekłym stanem zapalnym błony śluzowej jamy nosowej i krtani oraz stanem po usunięciu guza krtani. Nie stwierdzono natomiast zmian, które byłyby następstwem działania biologicznego tlenku węgla. Podobnie Instytut Medycyny Pracy w Łodzi podkreślił, iż odwołujący został poddany szeregowi badań i konsultacji medycznych, w tym badaniom: neurologicznym, psychiatrycznym, psychologicznym, laryngologicznym, okulistycznym, a przeprowadzona diagnostyka nie wykazała objawów uszkodzenia układu nerwowego, które mogłoby być następstwem zatrucia tlenkiem węgla. Ponadto Instytut podkreślił, że możliwość zatrucia zawodowego występuje jedynie w przypadkach narażenia na czynnik w stężeniach przekraczających najwyższe dopuszczalne normatywy higieniczne. Zatem u skarżącego nie stwierdzono, aby jego schorzenia były pochodzenia zawodowego.
W nawiązaniu do powyższego, Sąd pierwszej instancji uznał, że w przypadku skarżącego nie występuje pierwsza z przesłanek choroby zawodowej, tj. skarżący nie cierpi na schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych, jak również organy wykazały, że druga z przesłanek (stwierdzenie bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy) także nie jest w przedmiotowej sprawie spełniona.
W ocenie Sądu trafnie organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając, że wydane w postępowaniu orzeczenia lekarskie spełniają wymogi Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Organ uwzględnił je w zgromadzonym materiale dowodowym i prawidłowo dokonał wszechstronnej oceny sprawy na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego sprawy. Sąd podzielił przy tym ocenę opisanych orzeczeń lekarskich wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając je za przekonujące i logicznie oraz wyjaśniające powody, dla których nie uznano zawodowej etiologii rozpoznanych u skarżącego schorzeń.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pleszewie oraz Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego naruszenia prawa w postaci niewypełnienia dyspozycji norm zawartych w przepisach art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 k.p.a. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., czego efektem było wydanie wyroku z pominięciem dokonania istotnych ustaleń w sprawie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że wydane przez organy decyzje odpowiadają prawu;
- art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy przed pełnym wyjaśnieniem sprawy, w braku rozpatrzenia wniosku dowodowego złożonego przez skarżącego, tj. karty oceny narażenia zawodowego;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nazbyt lakoniczną i ogólnikową treść uzasadnienia, a także brak odniesienia się do istotnych zarzutów skarżącego podanych w skardze i argumentacji powołanej na ich uzasadnienie, co skutkuje niemożliwością poznania rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia;
- w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- art. 2351 Kodeksu pracy w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w zakresie poz. 1 załącznika do ww. rozporządzenia poprzez przyjęcie, że stwierdzone u pracownika schorzenia nie są objęte wykazem chorób zawodowych;
- art. 2351 Kodeksu pracy poprzez przyjęcie, że norma ta dopuszcza możliwość odmowy stwierdzenia choroby zawodowej mimo braku wykazania, że objawy występujące u pracownika nie stanowią następstwa czynników występujących w zakładzie pracy;
- § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. poprzez uznanie za zgodne z prawem wydanie decyzji, przy braku uwzględnienia danych zawartych w treści formularza oceny narażenia zawodowego.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, oparł się na orzeczeniach lekarskich, które nie były kompletne. Jakkolwiek organy orzecznicze wykazały w sposób logiczny i przekonujący, że dolegliwości skarżącego nie zostały wywołane przez tlenek węgla, to w toku postępowania nie zostało wykazane, że dolegliwości te nie zostały wywołane przez inne substancje chemiczne, mimo, że okoliczność ta była podnoszona przez skarżącego na etapie postępowania prowadzonego przed Sądem pierwszej instancji. Strona skarżąca uznała także, iż można domniemywać, że dolegliwości skarżącego zdiagnozowane przez jednostki orzecznicze jako związane z przewlekłym stanem zapalnym błony śluzowej jamy nosowej i krtani oraz stanem po usunięciu guza krtani stanowią następstwo długotrwałego narażenia skarżącego na czynniki szkodliwe panujące w środowisku pracy.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. strona podkreśliła, że zamknięcie rozprawy nastąpiło w sytuacji niepełnego wyjaśnienia sprawy, "zwłaszcza w kontekście wniosków dowodowych złożonych przez strony".
Omawiając natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uzasadnił, dlaczego schorzenia rozpoznane u skarżącego nie mogą zostać uznane za chorobę zawodową wymienioną w poz. 1 załącznika do rozporządzenia. Nadto skarżący stwierdził, że w świetle art. 2351 Kodeksu pracy, organ arbitralnie odmówił zakwalifikowania jednostki chorobowej zdiagnozowanej u skarżącego do wymienionej kategorii uznając, że schorzenia te nie są następstwem zatrucia tlenkiem węgla. Pominął przy tym ewentualny wpływ innych, niż tlenek węgla czynników (uwzględnionych w karcie oceny narażenia zawodowego).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Oceniając w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, iż rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów kasacji, wskazać należy, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., przy czym uchybienie tej normie skarżący upatruje w zamknięciu rozprawy przed rozpatrzeniem wniosku dowodowego złożonego przez skarżącego, dotyczącego karty oceny narażenia zawodowego. Zgodnie z treścią art. 113 § 1 p.p.s.a. "Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną". Przepis ten reguluje, zatem jedno z uprawnień i obowiązków przewodniczącego składu orzekającego, które składa się na treść pełnionej przez niego funkcji związanej z przeprowadzeniem rozprawy. Naruszenie tej normy prawnej może mieć miejsce wówczas, gdy przewodniczący nie zamknie rozprawy, bądź gdy ją zamknie, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 625/07, niepubl.). Przedstawione wyżej okoliczności w warunkach rozpoznawanej sprawy nie zaistniały. Jak wynika ze skargi strony złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz z protokołu rozprawy przeprowadzonej przed tym Sądem, strona skarżąca nie składała żadnych wniosków dowodowych. Wniosku takiego nie mogła stanowić karta oceny narażenia zawodowego, na którą powołuje się skarżący, bowiem dokument ten załączony był do akt administracyjnych sprawy, a więc był częścią kontrolowanego postępowania prowadzonego przez organy.
Nie można było podzielić także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew odmiennym wywodom strony skarżącej z uzasadnienie skarżonego wyroku wynika, jakie okoliczności faktyczne i prawne sprawy legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Przedstawiona w skarżonym wyroku argumentacja jest spójna, poprawna logicznie i odzwierciedla rozumowanie Sądu pierwszej instancji, które uprawniało tenże Sąd do przyjęcia ustaleń zawartych w kontrolowanej w sprawie decyzji. Uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera również zwięzłe przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze oraz ustosunkowanie się do nich.
Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, podkreślić przede wszystkim należało, iż w okolicznościach niniejszej sprawy odmowa stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej nastąpiła ze względu na brak rozpoznania u niego objawów lub zespołu uszkodzenia układu nerwowego, które mogłyby być następstwem zatrucia tlenkiem węgla. Strona wnosząca skargę kasacyjną tej okoliczności nie podważała, stwierdzając jednakże, iż ustalenia poczynione przez organ, w jej ocenie, nie były pełne, gdyż nie uwzględniały tego, że w środowisku pracy występowały również inne szkodliwe czynniki. W tym zakresie skarżący odwołał się do karty oceny narażenia zawodowego ([...]), cytując jej fragment, że "praca w kotłowni na stanowisku palacza stanowi zagrożenie zawodowe narażenia na hałas, zapylenie i czynniki chemiczne, takie jak tlenek węgla". Odnosząc się do tak przedstawionego przez skarżącego problemu, zauważyć należało, iż pomimo powyższego stwierdzenia nie można było z góry założyć, iż wszystkie te czynniki będą miały znaczenie z punktu widzenia choroby zawodowej zatrucia ostrego albo przewlekłego lub ich następstwa wywołanego przez substancje chemiczne. Do przeciwnej konkluzji prowadzi już choćby wskazanie na hałas. Przede wszystkim trzeba jednak zwrócić uwagę na to, iż analiza przedmiotowej karty prowadzi do wniosku, że jedyną substancją chemiczną, stwierdzoną w karcie oceny narażenia zawodowego był tlenek węgla. W karcie podano, bowiem wprost, że czynnik, który wskazywano jako przyczynę choroby zawodowej (nazwa czynnika) stanowi "substancja chemiczna- tlenek węgla" (punkt 13 karty). Także dalsza, prócz cytowanej, część "podsumowania postępowania" zawarta w ww. karcie, wskazuje jedynie tlenek węgla jako substancję szkodliwą, z którą skarżący mógł mieć kontakt. Dlatego też badanie przez uprawnione jednostki medyczne sprowadzało się do ustalenia wystąpienia zatrucia ostrego lub przewlekłego tlenkiem węgla i do tego też zakresu ograniczono postępowanie administracyjnego prowadzone przez organy. Inne substancje szkodliwe w środowisku pracy skarżącego, które mogłyby prowadzić do powstania choroby wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych nie występowały. Tym samym stwierdzić trzeba, że ustalenia i wnioski przyjęte w skarżonym wyroku znajdują swe oparcie w zebranym materiale dowodowym, a Sąd uwzględniając dokumentację zawartą w aktach administracyjnych był uprawniony do zaakceptowania stanowiska organu. W związku z powyższym nie można było uznać za usprawiedliwiony zarzutu kasacji opartego na naruszeniu skarżonym wyrokiem przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia (zarzut I.1. i II.3), bowiem organy administracyjne, ponownie prowadząc postępowanie na skutek wcześniejszego uchylenia decyzji organu I instancji, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., zwracały się do jednostek medycznych, które wydały w sprawie orzeczenia lekarskie o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień w sprawie: o ponowne przeprowadzone badań w celu rozpoznania choroby zawodowej (pismo z dnia 9 lutego 2010 r. do Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu) oraz o przeprowadzenie dodatkowej konsultacji pacjenta (pismo z dnia 9 marca 2010 r. do Instytutu Medycyny Pracy). Udzielone przez orzecznicze jednostki lekarskie odpowiedzi uprawniały organy do przyjęcia, że powstałe w sprawie wątpliwości zostały usunięte.
Brak jest też usprawiedliwienia dla podstawy kasacji opartej na zarzucie naruszenia art. 2351 Kodeksu pracy oraz tej normy w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. Zawarte w orzeczeniach lekarskich wydanych w sprawie rozpoznanie przesądzało o braku wystąpienia u strony skarżącej jednostki chorobowej, o której mowa w poz. 1 wykazu chorób zawodowych (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.). Już to ustalenie, wykluczało naruszenie powyższych przepisów z uwagi na brak zaistnienia elementów definicji choroby zawodowej, o której mowa w powyższych normach prawnych.
Z przytoczonych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając wystąpienia przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.