Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 52/11 oddalił skargę E. W. i J. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w/w decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań J. W. i E. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...], nakazującą E. W. i J. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanych ścian na fundamencie betonowym o wymiarach 4,90 x 7,93 zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] położonej w R. W uzasadnieniu wskazał, że oględziny obiektu wskazują, że wykonane ściany murowane posadowione są na podlewce cementowo – piaskowej o grubości 10 – 15 cm. Wysokość ścian jest zróżnicowana – od 1,90 m do 2,80 m. Wykonane ściany nie odzwierciedlają obrysu istniejącego wewnątrz budynku drewnianego, gdyż od strony działki [...] poszerzono obrys ścian o około 0,72 m. Ściany te znajdują się w odległości 0,81 – 0,86 m od ściany budynku usytuowanego w granicy z działką nr [...], około 3,76 m od granicy z działką nr [...] i ponad 7 m od granicy z działką nr [...]. Budynek drewniany wokół którego wykonano murowane ściany jest budynkiem w stosunku do którego nakazana jest rozbiórka decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w R. Nr [...] z [...] listopada 1987 r. Adresatką decyzji jest E. W., a nałożony obowiązek nie został wykonany. Organ wskazał, że ściany wykonane zostały poza obrysem budynku, z odsunięciem około 0,72 m, dlatego stanowią budowę obiektu budowlanego. W przypadku wykonywania robót polegających na budowie obiektu, bez wymaganego pozwolenia na budowę, ma zastosowanie przepis art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 56 poz. 1118 z 2006 r.). Przepis ten (ust.
- przewiduje możliwość legalizacji samowolnie budowanego obiektu budowlanego, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W rozpatrywanej sprawie legalizacja taka nie jest możliwa, gdyż usytuowanie robót narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002 r. poz. 690). Przepisy rozporządzenia nie dopuszczają do sytuowania ścian budynków w odległości 0,81 – 0,86 m od granicy sąsiedniej działki, dlatego naruszenie to uzasadnia orzeczony nakaz rozbiórki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę E. W. i J. W. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd wskazał, że na działce nr [...] w R. wykonane zostały roboty budowlane polegające na wybudowaniu ścian murowanych wokół budynku drewnianego w stosunku do którego orzeczony jest nakaz rozbiórki decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w R. z dnia [...] listopada 1987 r. [...]. Ściany posadowione są na wylewce cementowo – piaskowej o grubości 10 – 15 cm, a ich wysokość wynosi od 1,90 m do 2,80 m. Inwestorami robót są E. W. i jej syn J. W. W trakcie postępowania administracyjnego zarzucili oni, że wymienione roboty mają na celu ocieplenie istniejącego budynku drewnianego w ramach prac remontowych, a tym samym – nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.
W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r. ze zm). Definicję "remontu" zawiera przepis art. 3 pkt 8 tej ustawy stwierdzając, że jest to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] marca 2010 r., w obecności skarżących ustalono, że przedmiotowe ściany, od strony działki [...] wzniesione są w odległości 0,72 m od ścian budynku drewnianego, a zatem nie odtwarzają obrysu tego budynku i nie są wykonywane w istniejącym obiekcie. W tej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że wykonane roboty stanowią remont istniejącego budynku. Natomiast roboty te odpowiadają definicji "budowy" zawartej w art. 3 pkt 6, oznaczającej wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
Bezsporne jest w sprawie, że inwestorzy nie uzyskali wymaganego pozwolenia na budowę. Przez takie pozwolenie należy rozumieć (art. 3 pkt 12) decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Brak takiego pozwolenia skutkuje (art. 48 ust.
- wydaniem przez właściwy organ, w drodze decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego. Przepis art. 48 przewiduje w ust. 2 możliwość legalizacji samowolnie budowanego obiektu budowlanego, ale tylko po spełnieniu warunków wymienionych w tym przepisie. Tymi warunkami jest zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest ustalenie, czy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że wykonane ściany znajdują się w odległości 0,81- 0,86 m od ściany budynku usytuowanego w granicy działki [...]. Odległości takiej nie dopuszczają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopuszczalne odległości budynków od granic sąsiedniej działki budowlanej określa § 12 tego rozporządzenia. Są nimi – 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (ust.1 pkt 1), 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (ust.1 pkt 2). Możliwe jest też usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2). Sytuacje szczególne, w których dopuszcza się mniejsze odległości (nie mniej niż 1,5 m) wymienia § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia, jednak odległość 0,81 – 0,86 m nie mieści się w żadnym z tych przepisów, co oznacza, że naruszone zostały przepisy techniczno – budowlane w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z Prawem budowlanym. Nie został więc spełniony warunek określony w przepisie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, co oznacza, że nie jest możliwa legalizacja samowolnie wykonanych robót.
Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że organy administracji naruszyły zasady określone w przepisach art. 7, 77 i 80 k.p.a poprzez nieuwzględnienie obiektywnie całości sprawy, jak też ciężkiej sytuacji finansowej i mieszkaniowej skarżących. W ocenie Sądu, sprawa została należycie i wystarczająco wyjaśniona przez organy nadzoru budowlanego. Przedmiotem jej jest wykonanie robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę, a podniesione przez skarżących zarzuty wykraczają poza zakres sprawy. Sprawa własności działki może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, a nie administracyjnym. Zarzut zaniedbań władz lokalnych, które nie przydzieliły skarżącym mieszkania po pożarze ich domu nie mogły być przedmiotem rozpoznania przez Sąd, również wykraczają poza granice sprawy.
Wskazując na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 r.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli J. W. oraz E. W. W skargach tych, zawierających jednakowe zarzuty, skarżący kasacyjnie zarzucili:
- Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiocie remontu drewnianej szopy, pełniącej funkcję budynku mieszkalnego - niepołączonej trwale z gruntem, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;
- Naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi uzasadniającej uchylenie powyżej wskazanej decyzji, ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy Nadzoru Budowlanego, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.
Wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne zostały oparte zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.
Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego. Stawiając powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej, stwierdzając, że organ administracji publicznej wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, nie powiązał przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności z naruszeniem jakichkolwiek przepisów procedury administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej. W konsekwencji trzeba uznać, że zarzut ten, jako nieweryfikowalny, nie zasługiwał na uwzględnienie.
Wobec braku uwzględnienia w rozpoznawanej sprawie zarzutów naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy należy stwierdzić, że stan faktyczny nie został przez skarżących skutecznie podważony, przez co zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie również należało uznać za niezasadny. Niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje bowiem w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Brak skutecznego zarzutu, podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego, wyklucza zatem możliwość uznania zarzutów naruszenia prawa materialnego za zasadne. W świetle zaś niepodważonych skutecznie ustaleń faktycznych prowadzone roboty budowlane prawidłowo nie zostały zakwalifikowane jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Wykonywane roboty budowlane nie polegają bowiem na odtworzeniu stanu pierwotnego, lecz prowadzą do powstania nowego obiektu budowlanego.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.