Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 582/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. i S. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne pierwszej instancji w sprawie ogrodzenia wybudowanego pomiędzy działką ew. nr [...], a działką ew. [...] w miejscowości N. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że na wniosek S. K. i M. K. współwłaścicieli działki o nr ew. [...] położonej w N. zostało wszczęte przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia wybudowanego pomiędzy ww. działką, a działką ew. nr [...] będącą współwłasnością inwestorów A. K. i M. K..
W toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2011 r. organ administracji stwierdził, że ww. inwestorki wybudowały pomiędzy działkami nr [...] i nr [....] ogrodzenie z przęseł siatkowych umocowanych na metalowych słupkach. Ogrodzenie posiada długość ok. 130 m i wysokość ok. 1,30 m. Jest ono poprowadzone pomiędzy działkami prywatnymi. Teren, na którym znajdują się wymienione działki objęty jest regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Południowego Wybrzeża Jeziora Zegrzyńskiego uchwalonego w dniu 30 grudnia 2008 r. uchwałą Rady Gminy Nieporęt nr XXXII/141/2008, ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego nr 35 z 2009 r. poz. 836.
Analizując treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ pierwszej instancji ustalił, że część działki o nr ew. [...] oznaczona jest symbolem [...] z przeznaczeniem na teren zieleni urządzonej z dopuszczeniem terenowych obiektów sportowo – rekreacyjnych w myśl § 7 pkt 6 tegoż planu. Zgodnie zaś z § 22 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu istnieje zakaz grodzenia działek z takim przeznaczeniem terenu.
W tych warunkach organ pierwszej instancji uznał, że ogrodzenie to narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 nr 243 poz. 1623 ze zm. – dalej Prawo budowlane) decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakazał A.K. i M. K. jego rozbiórkę.
Obie inwestorki odwołały się od tej decyzji podnosząc błąd organu w interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ odwoławczy, to jest Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ramach postępowania odwoławczego zwrócił się do organu samorządowego – Gminy w N. z wnioskiem o wskazanie, jakiemu usytuowaniu na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odpowiadają działki nr ew. [...] i nr ew. [...] położone w N. oraz o udzielenie informacji dotyczącej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, czy zgodnie z § 22 tegoż planu ogrodzenie wybudowane pomiędzy tymi działkami jest z nim zgodne.
Organ samorządowy trzykrotnie w pismach z dnia [...] października 2011 r., [...] listopada 2011 r. i [...] grudnia 2011 r. wypowiedział się w sprawie. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011r. jednoznacznie stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zakazu realizacji ogrodzenia pomiędzy działkami [...] i [...].
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął wskazaną interpretację za swoją. Uznał, że pochodzi ona od uprawnionego organu, do którego należy orzekanie w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalił tym samym, że wybudowanie ogrodzenia nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma ono wysokość poniżej 2,20 m przez co zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie zamiaru wykonania tego ogrodzenia.
W tych warunkach Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ pierwszej instancji.
Decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. została zaskarżona przez M. K. i S. K. skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że organ administracji wydając tę decyzję naruszył przepisy zarówno prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego.
Skarżący zarzucili, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1, 80, 106 i 107 § 1 i 3 K.p.a. Organ wydał bowiem decyzję w oparciu o stanowisko przedstawione przez Wójta Gminy N. bez własnej analizy. Wskazali, że organ wydający decyzję mógłby się oprzeć na stanowisku innego organu tylko w przypadku gdyby istniał przepis prawa, który uzależniłby wydanie decyzji od zajęcia stanowiska w trybie art. 106 K.p.a. W przedstawionej sprawie takiego przepisu nie ma. Podkreślili, że przywołany przez nich art. 106 K.p.a. w § 5 stanowi o tym, że zajęcie stanowiska przez inny organ następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie chroniące prawa stron. Tymczasem stanowisko Wójta Gminy N. nie miało określonej formy, było niezaskarżalne, a mimo to Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potraktował je jak wydane w trybie art. 106 K.p.a.
Ponadto skarżący zarzucili brak powiadomienia ich w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, w tym co do treści pisma Wójta Gminy N. z dnia [...] grudnia 2011 r.
Skarżący wskazali, że uchybienia te doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 7, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów uchwały nr XXXII/141/2008 Rady Gminy Nieporęt z 30 grudnia 2008 r. w sprawie określenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Południowe Wybrzeże Jeziora Zegrzyńskiego w N.", w szczególności § 16 i § 22 ust. 3 pkt 4. Skarżący przywołali rolę organu nadzoru budowlanego nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazali, że do właściwości tego organu należą, między innymi, zadania wynikające z przepisów art. 48-51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy w innych wypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 (a więc gdy roboty budowlane są prowadzone bez uzyskania koniecznego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Następstwem tego może być nałożenie obowiązku rozbiórki tego obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt). Zgodnie zaś z art. 51 ust. 7 tej ustawy przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.
- Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z mocy art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego. Budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, między innymi, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Wynika z tego, zdaniem skarżących, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy budowa taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 582/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie było istotnym błędem organu odwoławczego zwracanie się przez niego do organu architektoniczno – budowlanego (Wójta Gminy N.) o wyjaśnienie, jakiemu usytuowaniu na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odpowiadają działki o nr ew. [...] i [...] położone w N. (pismo organu odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. – k. 6 akt administracyjnych i odpowiedź adresata z dnia [...] października 2011 r. – k. 7 akt administracyjnych) oraz o udzielenie wyjaśnienia interpretacyjnego, co do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do zlokalizowanego ogrodzenia, a w szczególności, co do obowiązywania § 22 tegoż planu w odniesieniu do przedmiotu sprawy. Podjęte przez organ nadzoru budowlanego działania miały na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a nie przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez inny organ. Pisma organu architektoniczno-budowlanego zostały przyjęte przez organ orzekający w sprawie, a ich treści podzielone w ustaleniach faktycznych. Podzielenie tych opinii nie oznacza braku działania w sprawie przez organ wydający rozstrzygnięcie, a tylko przyjęcie ich za własne. Rozstrzygnięcie w sprawie pochodzi od organu uprawnionego do jego wydania. Podzielenie opinii organu architektoniczno-budowlanego przez organ wydający rozstrzygnięcie w sprawie zostało należycie uzasadnione faktem, że organ wyrażający tę opinię jest tym organem, który wykonuje przepisy prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jest to słuszna argumentacja, gdyż to do Wójta Gminy N. należą decyzje w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę lub przyjmowania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych na terenie objętym zakresem jego działania. Zatem jest on uprawnionym podmiotem do badania tych wniosków, projektów budowlanych w zakresie ich zgodności m. in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Konsultacje i opinie przyjęte w tym zakresie przez organ orzekający w sprawie, jako ustalenia własne, nie naruszają przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (brak zakazu), ani nie godzą w obiektywizm tych ustaleń.
Przyjęte do ustaleń faktycznych dane zawarte w pismach Wójta Gminy N. poparte są treścią zarówno pisemną jak i graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Nieporęt z dnia 30 grudnia 2008 r. nr XXXII/141/2008. Miejscowy plan został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego nr 35 poz. 836 i jest to prawo miejscowe powszechne znane.
Akta administracyjne niezależnie od powyższego zawierają wypis z tego miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego (część opisowa i część graficzną – k. 9). Fragment części graficznej tegoż planu z uwzględnieniem przedmiotowych działek i ogrodzenia pomiędzy nimi zawiera również pismo Wójta Gminy N. z dnia [...] października 2011 r., będące odpowiedzią na zapytanie organu orzekającego z dnia [...] października 2011 r.
Z treści pisma z [...] października 2011 r. i załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że ogrodzenie pomiędzy działkami jest zbudowane na terenie oznaczonym na planie [...], tj. na terenie ciągu pieszego (§ 7 pkt 16 w zw. z § 16 ust. 3 pkt 37 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie z tym zapisem ciąg pieszy przewidziany jest do obsługi komunikacyjnej obszaru (§ 1 ust. 2 planu), a jego szerokość ustalona jest na 5 m, z miejscowym poszerzeniem do 8 m. Wymieniony ciąg pieszy jest zaprojektowany częściowo na dz. ew. [...], a częściowo na działce ew. [...]. Ogrodzenie wybudowane w granicy prawnej (niekwestionowany fakt przez współwłaścicieli działek) obu ww. działek ewidencyjnych znajduje się zatem na terenie obszaru oznaczonego jako [...] - ciąg pieszy. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Pisma organu orzekającego w sprawie kierowane do Wójta Gminy N. były też w swoim odpisie doręczane stronom postępowania, w tym prawidłowo ustanowionemu profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżących, występującemu przed organem administracji rozstrzygającym sprawę. Z treści pism Wójta Gminy Ni. wynika, że strony, w tym pełnomocnik skarżących otrzymywali ich odpisy. Potwierdza to w sposób pośredni pismo pełnomocnika skarżącego M. K. z dnia [...] października 2011 r., w którym odnosi się on do pisma – odpowiedzi Wójta Gminy N. z dnia [...] października 2011 r. (zawierające złącznik graficzny do miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego ze wskazaniem spornego ogrodzenia na obszarze ciągu pieszego [...]). Pełnomocnik ten (należycie umocowany syn skarżącego M. K.) odnosił się do "ciągu pieszego", nie kwestionując takiego przeznaczenia terenu, tylko wskazując, że w jego interpretacji miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego nie zezwala (nie ma takiego przepisu) na grodzenie takiego ciągu pieszego.
Powyższe wskazuje, że strony nie kwestionowały przeznaczenia terenu, na którym zostało postawione ogrodzenie. Strona skarżąca w tej kwestii wypowiedziała się wprost. Zatem zarzut, że w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone prawa strony do wypowiedzenia się, co do ustaleń faktycznych sprawy nie znajduje uzasadnienia.
Zdaniem Sądu, wprawdzie zasadny jest zarzut skargi, że organ nie zastosował trybu z art. 10 § 1 K.p.a. i nie powiadomił stron o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, ale naruszenie to nie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy. Skarżący nie przedstawili żadnych wniosków dowodowych w skardze do WSA w Warszawie, ani też nie wskazali jak naruszenie to ograniczyło im możliwości czynnego udziału w sprawie oraz możliwości wpłynięcia na wynik sprawy.
Wskazane ustalenia, co do przeznaczenia terenu, na którym umieszczono ogrodzenie przesądza o rozwiązaniach prawnych w sprawie. Już organ pierwszej instancji przywołując przeznaczenie działek [...] (tereny zieleni urządzonej z dopuszczeniem terenowych obiektów sportowo – rekreacyjnych) z zakazem ich grodzenia wskazywał, że dotyczy to tylko części działki inwestora o nr ew. [...]. Zatem skoro zakaz grodzenia działek o ww. przeznaczeniu [...] wynikający z § 22 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosił się tylko do takich działek, to nie można tego zakazu interpretować rozszerzająco na działki mające inne przeznaczenie, w tym przypadku [...] (ciąg pieszy). Ogrodzenie znajduje się na działce [...] i do niej powyższy zakaz nie ma zastosowania, co wynika z wykładni gramatycznej tegoż przepisu.
Prawdą jest, że przeznaczenie działki na ciąg komunikacyjny (ciąg pieszy) wskazywałoby na niemożność przegradzania, odgradzania takiego terenu. Takie rozumowanie wynika z postrzegania znaczenia "ciąg komunikacyjny". Jednak samo użycie wyrażenia "ciąg komunikacyjny" nie czyni rzeczywistości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony, jako prawo miejscowe musi zawierać regulacje możliwe do zastosowania w tej rzeczywistości. Oznacza to pewną kompletność regulacji w określonym zakresie. W przypadku przedmiotowej regulacji nie można tego stwierdzić. Plan wskazując na ten "ciąg pieszy" nie przewiduje wykupienia terenów prywatnych przeznaczonych na tę komunikację. Wynika to wprost z załącznika nr 3 do ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy załącznik stanowi w pkt 2, że zostaną wyznaczone ciągi piesze, ale w pkt. 5 jest mowa jedynie o tym, że warunkiem budowy i modernizacji dróg oraz placów publicznych jest również uzyskanie prawa do gruntu, przez który przebiegać mają te drogi. Tym samym plan ten nie przewiduje wykupu gruntów pod "ciągi piesze", nie zakazuje ich odgradzania, czyli nie zmienia praw właścicieli tych nieruchomości do dysponowania gruntem w sposób określony prawem cywilnym i innymi ustawami szczególnymi.
Przedmiotowy ciąg pieszy [...] znajduje się na działkach prywatnych. Ogrodzenie wybudowane przez A. i M. K. rozgranicza działki będące we współwłasności prywatnej. Zarówno przepisy kodeksu cywilnego jak i przepisy ustawy Prawo budowlane nie zakazują grodzenia takich działek. Prawo budowlane nie wymaga w myśl art. 28 ust 1 i art.30 ust. 1 pkt 3 dla takiej inwestycji ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Zatem w znaczeniu ww. przepisów działanie inwestorek nie jest samowolą budowlaną. Również ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zakazu wybudowania przedmiotowego ogrodzenia. Słusznie zatem organ uznał, że przywołany przez skarżących § 22 ust. 3 pkt 4 w/w miejscowego planu nie ma zastawania w przedmiotowej sprawie, gdyż inne jest przeznaczenie gruntu, na którym posadowiono to ogrodzenie. Nie można też uznać, że regulacja § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera taki zakaz w stosunku do przedmiotowego ogrodzenia.
Zakazy ograniczające konstytucyjnie chronione prawo własności nie mogą być dorozumiane. Muszą wynikać wprost z regulacji prawnych. Taką regulacją może być miejscowy plan zagospodarowania terenu, ale musi ten plan tę regulację stanowić wprost, a nie wskazywać życzeniowo na kierunek rozwiązań bez ustalenia środków przy pomocy, których ten cel miałby być osiągnięty. W tych warunkach Sąd uznał, że ustalenia faktyczne sprawy dokonane przez organ nie dają podstawy do uznania, że inwestorki dokonały samowoli budowlanej wymagającej interwencji organu nadzoru budowlanego w myśl art. 48, 49 "b", 50, 51 ustawy Prawo budowlane. W sprawie nie doszło ani do naruszenia przepisów postępowania, w sposób mogący wpływać istotnie na wynik sprawy, ani do naruszenia przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miałoby wpływ na wynik sprawy. Nie doszło też do naruszenia zakresu kompetencyjnego do rozpoznania sprawy wskazywanego przez skarżących, jako zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli M. K. i S. K. podnosząc zarzuty naruszenia:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 oraz art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy występowały ku temu wystarczające podstawy,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 16 i § 22 ust. 3 pkt 4 uchwały Nr XXXII/141/2008 Rady Gminy Nieporęt z dnia 30 grudnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 35, poz. 836) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Południowe Wybrzeże Jeziora Zegrzyńskiego" w N.,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie wymogu zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie polegającym na braku zawiadomienia skarżących przed wydaniem zaskarżonej decyzji i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 15, 77 § 1, 80, 85 § 1, 106 § 1, 2, 3 i 5 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nierozpoznania zarzutów wskazanych w treści skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7, art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia wyroku w zakresie tego zarzutu skarżącej.
Skarżący kasacyjnie wskazali, że zgodnie z treścią art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do organu nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym to organ nadzoru budowlanego wydając zaskarżoną decyzję powinien dokonać analizy i własnej interpretacji zgodności stanu faktycznego sprawy z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego nie zaś opierać się całkowicie na stanowisku Wójta Gminy N..
Sąd I instancji stwierdzając, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął za własne ustalenia organu architektoniczno-budowlanego w istocie potwierdził, iż Wojewódzki Inspektor wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał własnej interpretacji zgodności wybudowanego ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący podnieśli, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji Wójt Gminy N. nie jest organem administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż organami tymi są zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 ustawy Prawo budowlane starosta, wojewoda oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Tymczasem okoliczność, że Wójt Gminy N. jest organem administracji architektoniczno-budowlanej była argumentem, który zdaniem Sądu I instancji, zwalniał organ odwoławczy od dokonywania własnych ustaleń przed wydaniem decyzji.
Zwolnienie organu od obowiązku dokonywania własnych ustaleń przed wydaniem decyzji byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby istniał przepis prawa, który uzależniałby wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ w trybie art. 106 K.p.a. W niniejszej sprawie tego rodzaju przepis nie istnieje, a tym samym stanowisko Wójta Gminy N. powinno być potraktowane, jako stanowisko niewiążące, które nie zwalniało organu odwoławczego od dokonania własnych ustaleń. Nadto z art. 106 § 5 K.p.a. wynika, że zajęcie stanowiska przez inny organ następuje w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie. Tymczasem stanowisko Wójta nie zostało wyrażone w formie postanowienia i nie przysługiwało od niego zażalenie, zaś Wojewódzki Inspektor potraktował jej, jako stanowisko wydane w takim trybie.
Zdaniem skarżących kasacyjnie organ I instancji słusznie nakazał rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...] w miejscowości N.. Zgodnie bowiem z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego część działki o nr ew. [...] oznaczona jest symbolem [...] z przeznaczeniem na teren zieleni urządzonej z dopuszczeniem terenowych obiektów sportowo-rekreacyjnych. Z § 22 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu wynika zaś zakaz grodzenia działek o takim przeznaczeniu. Skoro część działki nie mogła być ogrodzona, to konieczne jest szczegółowe zbadanie gdzie usytuowane jest ogrodzenie.
Pomimo wyraźnego przyznania przez Sąd naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 K.p.a. naruszenie to zostało przez Sąd zlekceważone. Sąd stwierdził, że naruszenie to nie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy oraz, że skarżący nie wykazali jak to naruszenie ograniczyło im możliwość czynnego udziału w sprawie oraz możliwość wpłynięcia na wynik sprawy. Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji zapomniał jednak o treści art. 134 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zdaniem skarżących kasacyjnie błędne jest ustalenie Sądu, że zostały dokonane ustalenia co do terenu, na którym umieszczono ogrodzenie. Co prawda organ I instancji rzeczywiście ustalił, że zakazem grodzenia objęta jest tylko część działki o nr ew. [...], to logicznym jest, że ogrodzenie to zostało wybudowane w miejscu, gdzie zakaz obowiązywał. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję odmienną nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego jak również żadnej własnej analizy opierając się w całości na informacji i wykładni przepisów pochodzącej od organu nieuprawnionego, to jest Wójta Gminy N.. Zdaniem skarżących kasacyjnie organ II instancji powinien dokonać własnych ustaleń, a w przypadku wątpliwości, co do umiejscowienia ogrodzenia wykonanego na części działki o nr ew. [...] przeprowadzić oględziny miejsca wybudowania ogrodzenia i dopiero wówczas dokonać umiejscowienia go na planie zagospodarowania przestrzennego. Działania organu odwoławczego doprowadziły w istocie stronę do utraty prawa do rozpoznania sprawy przez drugą instancję, która ma rozpoznać sprawę, a nie odwołanie. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy jednak nie zostało dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że Sąd I instancji wyraził wprawdzie pogląd, że przeznaczenie działki na ciąg komunikacyjny wskazywałoby na niemożność przegradzania i odgradzania takiego terenu, jednakże nie wyciągnął z tego faktu dalej idących wniosków.
Skarżący kasacyjnie podnieśli, że ogrodzenie działek oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] z przeznaczeniem na teren zieleni urządzonej z dopuszczeniem terenowych obiektów sportowo-rekreacyjnych oraz jako ciąg pieszy powoduje dla nich dotkliwe szkody. Odcina to bowiem im oraz klientom ich hotelu, który znajduje się na działce należącej do skarżących kasacyjnie, dostęp do Jeziora Zegrzyńskiego. Zapisy miejscowego planu preferują zagospodarowanie objętego nim terenu w sposób, w jaki zagospodarowali swoją działkę skarżący kasacyjnie.
Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie stwierdzili, że trudno za ich rozpoznanie uznać przedostatnie zdanie zaskarżonego wyroku, iż nie doszło do naruszenia zakresu kompetencyjnego do rozpoznania sprawy wskazanego przez skarżącego jako zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Za w pełni zasadny uznać tym samym należy zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. K. i M. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mimo tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne, to jednak zawarte w wyroku tym rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
W przedmiotowej sprawie istotną dla rozstrzygnięcia kwestią jest to, czy realizacja ogrodzenia narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko wówczas bowiem organy nadzoru budowlanego byłyby zobowiązane do podjęcia działań w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ogrodzenie postawione zostało na granicy między działkami. Teren, na którym postawione zostało ogrodzenie, to teren oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] (§ 7 pkt 16 w zw. z § 16 ust. 3 pkt 37 uchwały Rady Gminy Nieporęt z dnia 30 grudnia 2008 r. nr XXXII/141/2008). Teren ten przeznaczony został pod realizację ciągu pieszego. Budowa ogrodzenia na terenie przeznaczonym pod realizację ciągu pieszego byłaby sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu przewidzianymi dla tego terenu. Nie jest bowiem możliwe zrealizowanie ciągu pieszego na terenie, na którym znajduje się ogrodzenie, bez jego uprzedniego rozebrania. Przy ocenie kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji należy mieść jednak na uwadze również treść § 14 ww. uchwały. Z przepisu tego wynika, że plan ustala zasady tymczasowego zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenów, a także, że do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z ustaleniami planu, dopuszcza się ich użytkowanie w sposób dotychczasowy.
Ciąg pieszy nie został dotychczas zrealizowany. Jak wynika z protokołu oględzin działka o nr ew. [...] jest działką o charakterze rekreacyjnym. Postawienie ogrodzenia na działce o charakterze rekreacyjnym jest dopuszczalne. Tym samym uznać należy, że do czasu realizacji przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ciągu pieszego ww. działka może być wykorzystywana również poprzez wybudowanie na niej ogrodzenia.
Ponieważ wybudowanie ogrodzenia nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa słusznie organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie tego ogrodzenia. Wszczęte przez organy nadzoru budowlanego postępowanie zasadnie więc zostało umorzone. Za niezasadny tym samym uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 oraz art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 16 i § 22 ust. 3 pkt 4 uchwały Nr XXXII/141/2008 Rady Gminy Nieporęt z dnia 30 grudnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 35, poz. 836).
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Organ odwoławczy rzeczywiście naruszył wynikający z art. 10 § 1 K.p.a. wymóg zapewnienia stronom czynnego udział w postępowaniu oraz umożliwienia przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uchybienie to, w realiach niniejszej sprawy nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wykazali takiego wpływu, zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji słusznie wskazał, że skarżący nie wskazali w skardze, jakie wnioski dowodowe złożyliby gdyby przed wydaniem decyzji zostali zapoznani z materiałem dowodowym. Skarżący kasacyjnie niewątpliwe mieli możliwość zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu przed organem odwoławczym po wydaniu decyzji przez ten organ i w skardze mogli wskazać, jakie wnioski dowodowe zgłosiliby, gdyby zapoznali się z tymi dowodami przed wydaniem tej decyzji. Sąd administracyjny, zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże kontrolując zaskarżoną decyzję i dokonując z urzędu analizy całokształtu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przyjęcia, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. miało wpływ na wynik sprawy. Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za prawidłowe.
Zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 15, 77 § 1, 80, 85 § 1, 106 § 1, 2, 3 i 5 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżących kasacyjnie, że organ nadzoru budowlanego prowadząc przedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia, czy budowa ogrodzenia nie narusza wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinien dokonywać samodzielnie ustaleń faktycznych i samodzielnie ustalić, jaka jest treść przepisów miejscowego planu dla terenu, na którym ogrodzenie zostało zrealizowane.
Błędne jest stanowisko organu odwoławczego sugerujące, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest pogląd, iż tylko organy administracji orzekające w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są uprawnione do interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pogląd taki z całą pewnością nie wynika, z przywołanego przez organ odwoławczy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 2780/01. Odwołując się do orzeczenia sądu administracyjnego organ odwoławczy powinien dokładnie przeanalizować na tle jakiego stanu faktycznego i prawnego dane orzeczenie zostało wydane. W przytoczonej wyżej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zajmował zagadnieniami związanymi z wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzja ta wydana została w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W świetle zaś przepisów tej ustawy w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ administracji rozstrzygał o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto w sprawie o sygn. akt IV SA 2780/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosił się do argumentu związanego z koniecznością powołania biegłego w celu dokonania interpretacji zapisów miejscowego planu. Odnosząc się do tego argumentu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził: "Wedle bowiem art. 84 kpa biegłego powołuje się, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Skoro zaś interpretacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest właśnie rolą organów orzekających w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to pogląd o potrzebie powołania biegłego w tego typu sprawach nie jest zasadny. Właściwe organy nie mogą w wypełnieniu swego zadania wyręczać się opinią biegłego." Formułowanie przez organ odwoławczy poglądu, że tylko organy administracji orzekające w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są uprawnione do interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 2780/01, jest więc pozbawione podstaw.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ odwoławczy dokonując ustalenia, że wybudowane ogrodzenie nie narusza wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oparł się na informacji udzielonej mu przez Urząd Gminy N.. Nie zmienia to jednak faktu, iż poczynione na podstawie tej informacji ustalenia są prawidłowe i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w sprawie dokumentach. Gdyby organ odwoławczy dokonał tych ustaleń bez odwoływania się do informacji Urzędu Gminy N., to ustalenia te byłyby takie same. Sam fakt, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując ustaleń faktycznych w sprawie częściowo oparł się na ustaleniach poczynionych przez inny organ administracji nie skutkuje niemożnością uwzględniania tych ustaleń przy wydawaniu decyzji, jeśli są one prawidłowe.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał błędnych ustaleń faktycznych. Materiał dowodowy został zgromadzony prawidłowo jak również dokonano prawidłowej oceny tego materiału. W świetle zgromadzonych dowodów nie budzi wątpliwości gdzie umiejscowione zostało ogrodzenie oraz jakie jest przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania terenu, na którym znajduje się to ogrodzenie. Dowód z oględzin w istocie został w toku postępowania administracyjnego przeprowadzony. Oględziny były bowiem elementem kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2011 r. Przeprowadzanie kolejnego dowodu z oględzin było zbędne. W aktach sprawy znajduje się również dowód w postaci kserokopii mapy, na której zaznaczono umiejscowienie ogrodzenia. Ustalenie, jakie jest przeznaczenie terenu, na którym znajduje się ogrodzenie, następuje poprzez porównanie mapy stanowiącej załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na której zaznaczone zostały obszary o określonym przeznaczeniu, z dokumentami wskazującymi na umiejscowienie ogrodzenia. Przeprowadzanie dowodu z oględzin w celu ustalenia, jakie jest przeznaczenie terenu, na którym znajduje się ogrodzenie, w miejscowym planie jest niecelowe, gdyż na nieruchomościach nie umieszcza się oznaczeń wskazujących na to, jakie jest ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wójt Gminy w świetle art. 81 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nie jest organem administracji architektoniczno-budowlanej. Błędne określenie Wójta Gminy N. jako organu administracji architektoniczno-budowlanej nie jest jednak uchybieniem, które mogłoby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Analiza treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (str. 3 i 5 uzasadnienia) pozwala stwierdzić, że istotą argumentacji Sądu było stwierdzenie, iż nie było błędem zwrócenie się przez organ odwoławczy do Wójta Gminy o wyjaśnienie jakie jest przeznaczenie w miejscowym planie działki, na której postawiono ogrodzenie. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) to wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną. Wójt gminy jest więc organem posiadającym informację o tym, czy dany teren jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz jakie jest przeznaczenie tego terenu w miejscowym planie.
Nie mógł być również podstawą uwzględnienia kasacji podniesiony przez skarżących kasacyjnie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wskazanych w treści skargi zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7, art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Z treści skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że skarżący podnosili, iż zgodnie z treścią art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do organu nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności ocena zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnosili również, że w przypadku wybudowania obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który to przepis daje podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. W skardze podniesiono także zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który to przepis wymienia sprawy do załatwienia których właściwy jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, bez wskazania na czym polegać miało naruszenie tego przepisu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wymienionych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego było zbędne. Sąd I instancji nie kwestionował bowiem tego, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione do wydania nakazu rozbiórki obiektu, który narusza wymogi wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy obiektu tego nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Świadczy o tym fakt, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji od razu zajął się oceną, czy w rozpatrywanej przez niego sprawie powstały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia z powodu jego niezgodności z miejscowym planem. Sąd przyjął tym samym, że co do zasady organy nadzoru budowlanego do wydania takiego nakazu są uprawnione. Jak to już zostało wcześniej wskazane, mimo częściowo błędnej argumentacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że w rozpatrywanej przez niego sprawie nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie oddalił wniesioną w tej sprawie skargę.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.