Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 878/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L. L. i K. L. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 57 ust 7 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 ze zm.) i art. 123 k.p.a. nałożył na L. i K. L. karę w wysokości 75 000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku baru, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej [...], położonej w miejscowości M., bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz zobowiązując ich do uiszczenia tej kwoty w terminie do 7 dni.
Organ stwierdził, że budynek baru został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę. Wypełniając dyspozycję art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, w decyzji tej zawarto informację, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.
Przedmiotowy obiekt budowlany podlega przesłankom wymienionym w art. 55 Prawa budowlanego, a zatem wymagał przed przystąpieniem do jego użytkowania, wcześniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli L. i K. L. zarzucając, że urzędnicy nadzoru budowlanego w 2005 r. dokonali szczegółowych oględzin i stwierdzili, że budynek nie wymaga decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odstąpienia od wymierzenia kary.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Uzasadniając rozstrzygniecie organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę prawną organu l instancji. Wyjaśnił, że w decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązano inwestorów, zgodnie z art. 36 obowiązującej na dzień wydania decyzji ustawy Prawo budowlane, do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. i K. L. powtórzyli zarzuty zawarte w zażaleniu i wnieśli o umorzenie kary.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w kwestii nakładania kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego organ administracyjny nie ma luzu decyzyjnego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia faktu naruszenia prawa ma obowiązek nałożenia takiej kary niezależnie od winy czy też innych okoliczności związanych z tym faktem.
Sąd zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat charakteru tzw. kar administracyjnych. W wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. P 19/06 i z dnia 5 maja 2009 P 64/07 dotyczących odpowiedzialności z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, Trybunał stwierdził, że kara administracyjna nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji zadań administracyjnych.
Sąd stwierdził, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwoleniu na budowę baru w pkt 2 określała konieczność uzyskania ostatecznej decyzji o przystąpieniu do użytkowania a to oznacza, że skoro skarżący takiej decyzji przed przystąpieniem do użytkowania nie mieli, to organ zasadnie nałożył na nich tę karę bez względu na to czy skarżący mieli świadomość o konieczności jej posiadania czy też nie, gdyż byli do tego zobowiązani decyzją o pozwoleniu na budowę i obecnie nie mogą przerzucać tej odpowiedzialności na inne osoby w tym inspektorów organu administracyjnego, którzy kontrolowali ich budowę.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy sprawy i w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania określonymi w przepisach art. 7 k.p.a tj. zasadą prawdy obiektywnej, art. 77 § 1 k.p.a - zasadą zebrania całego materiału dowodowego oraz art.107 § 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku L. L., na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne rozpoznanie skargi administracyjnej i brak uzasadnienia w kwestii oceny subiektywnego przekonania stron, co do świadomości wykonania obowiązku uzyskania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżony wyrok powiela oceny i ustalenia faktyczne przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego.
Stwierdzenie, że pouczenie o konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku zostało sformułowane w decyzji o pozwoleniu na budowę - nie jest samo przez się wystarczające do kategorycznego uznania, że skarżąca i jej mąż mieli świadomość obowiązku uzyskania takiej decyzji. Sam fakt pouczenia może, ale nie musi przesądzać o świadomości niedopełnienia ustawowemu obowiązkowi. Adresat pouczenia, by znać jego treść - bezwzględnie musi go rozumieć i zrozumieć.
Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei art. 8 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej, obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną. Przepisów tych nie zastosowały organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, ponieważ nie wyjaśniły okoliczności, na które powoływały się strony postępowania w jego toku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
W istocie zarzuty skargi zmierzają do podważenia oceny faktycznej i prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku odnośnie prawidłowości wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku baru.
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).
Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne, polega na kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawach sądowoadministracyjnych ze skarg między innymi na decyzje administracyjne. Sądy administracyjne, oprócz badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów (decyzji, postanowień), powinny dążyć do końcowego załatwienia sprawy. W celu realizacji tych celów, ustawodawca dał wojewódzkim sądom administracyjnym rozpoznającym sprawy w pierwszej instancji, m. in. takie instrumenty, jak te określone w art. 134 § 1 P.p.s.a.. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną.
Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.
Jak wynika z utrwalonego stanowiska judykatury niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04,[w:] CBOIS).
Granice przedmiotowej sprawy określało postanowienie, mocą którego organ nadzoru budowlanego wymierzył inwestorom karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Stan faktyczny sprawy wypełnia hipotezę normy zawartej w art. 57 ust. 7 Prawa budowanego i uzasadnia wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wysokość nałożonej na skarżącą kary została prawidłowo obliczona zgodnie z wzorem określonym w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Zatem mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania i rozważania Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można skutecznie podnieść zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.
Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, ze uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego.
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).
Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autorki skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się obszernie do stanu faktycznego sprawy. Z faktu, że skarżąca nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku. Ponadto skarżąca nie przeprowadziła argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.
Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącej, że w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagą zasady postępowania administracyjnego: praworządności i zaufania do organów państwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wniknął w należyty sposób w kwestię świadomości uzyskania przez skarżącą decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zaskarżone postanowienie, zarówno w swej osnowie, jak i uzasadnieniu, jest sformułowane w sposób jasny, strona nie musiała domyślać się jego treści, organ wyjaśnił motywy, którymi się kierował wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany i rozpatrzony, a następnie po wnikliwej analizie, obiektywnie oceniony przez Sąd pierwszej instancji.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę oddalił.