Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. M.: 1) zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem do wydania aktu administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynków przy ul. O. [...] i [...] w Z. w terminie 1 miesiąca;
- 2) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Zakopanem grzywnę w wysokości 2000 zł.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W piśmie z dnia 19 sierpnia 2009 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem A. i M. S. wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie stanu technicznego budynków przy ul. O. [...] (własność A. i M. S.) i [...] (własność Z. i J. M.) w Z. w związku z podejrzeniem wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia. Pismem z dnia 14 września 2009 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynków, a następnie wyznaczył na dzień 1 października 2009 r. przeprowadzenie oględzin w sprawie stanu technicznego budynków. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nałożył na właścicieli nieruchomości przy ul. O. [...] Z. i J. M. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej obiektu - budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w Z. przy ul. O. [...] w terminie do dnia 15 grudnia 2009 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił postanowienie z [...] grudnia 2009 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.
Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nałożył na współwłaścicieli nieruchomości Z. i J. M. oraz A. i M. S. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej obiektu-budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego w Z. przy ul. O. [...] oraz [...]w terminie do 31 stycznia 2012 r. Pomimo upływu terminu zobowiązani nie wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku.
Pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. organ wystąpił do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego Krakowie z wnioskiem o przyznanie dotacji na wykonanie zastępcze ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego w Z. przy ul. O. [...] i [...].
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 uwzględnił zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Zakopanem dodatkowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 28 lutego 2013 r. W dniu 2 sierpnia 2013 r. J. M. wniósł skargę na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., podnosząc że postępowanie toczy się już wiele lat.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wniósł o oddalenie skargi, wskazał, że zgodnie z art. 35 § 5 kpa do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Opóźnienia wyniknęły wyłącznie z winy stron postępowania, które nie przekładając ekspertyzy technicznej budynku pozbawiły organ środka dowodowego umożliwiającego dokonanie oceny stanu technicznego budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, wskazał że przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., wbrew twierdzeniom organu nie była opieszałość stron w wykonaniu nałożonego obowiązku, lecz zaniechanie podejmowania kolejnych czynności przez organ. Niczym nieusprawiedliwione było niepodejmowanie żadnych czynności w sprawie w okresie od [...] lipca 2010 r. (data uchylenia postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r.) do [...] października 2011 r. (data wydania kolejnego postanowienia) oraz w okresie od 1 lutego 2012 r. (upływ terminu do przedłożenia ekspertyzy) do 24 stycznia 2013 r. (data wystąpienia o przyznanie dotacji). Zgodnie z art. 81 c ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.
Zatem to, że strona zobowiązana postanowieniem do dostarczenia ekspertyzy technicznej, obowiązku tego nie wykonuje, nie zwalnia organu od podjęcia dalszych czynności i załatwienia sprawy. Długotrwałość okresów, w których organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie uzasadnia stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.
Skargę kasacyjną od wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, zarzucając naruszenie art. 35 § 5 K.p.a. oraz art. 149 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie bezpodstawnie przyjął, że organ naruszył art. 35 K.p.a. oraz że przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie nie była opieszałość stron w wykonaniu nałożonego obowiązku. Strony nie przedstawiły w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej budynku, pozbawiając tym samym organ środka dowodowego umożliwiającego dokonanie oceny tego budynku pod kątem spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, a także ochrony środowiska oraz ochrony przed hałasem i drganiami.
Organ podjął na podstawie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego czynności polegające na wykonaniu tej ekspertyzy na koszt osób zobowiązanych do jej dostarczenia, a z uwagi na brak środków na pokrycie kosztów wykonania owej ekspertyzy zwrócił się do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z wnioskiem o przyznanie dotacji na pokrycie kosztów tej ekspertyzy. Środki na ten cel zostały przyznane organowi dopiero w dniu 24 października 2013 r. W dniu 21 listopada 2013 r. organ zawarł umowę z osobą posiadającą wymagane uprawnienia, której przedmiotem było wykonanie ekspertyzy w terminie do dnia 20 grudnia 2013 r. Przedmiot tej umowy nie został jednakże do chwili obecnej wykonany i przekazany organowi. W tej sprawie nie można przypisać organowi naruszenia prawa, a zwłaszcza w stopniu rażącym. Uchybienie terminu załatwienia sprawy nastąpiło bez winy organu, z przyczyn leżących po stronie osób zobowiązanych do przedłożenia ekspertyzy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a, który Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wiąże z tym, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż w tej sprawie organ pozostawał w bezczynności, w sytuacji gdy organ podejmował czynności w toku postępowania, zmierzające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W skardze kasacyjnej zostało zaprezentowane stanowisko, że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 § 2 pkt 8, art. 32, 51, 54 § 1 i § 3, art. 57 § 1 pkt 2, art. 87 § 3, art. 149 § 1, art. 153, art. 154 § 1 i § 2, art. 200 i art. 239 pt 1 P.p.s.a.) odróżniają przewlekłość postępowania od bezczynności. Zdaniem organu, bezczynność może mieć miejsce tylko wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w toku postępowania administracyjnego.
Wobec tego nie można mówić o bezczynności, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmował i podejmuje czynności w toku postępowania w sprawie stanu technicznego budynków w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stanowisko to nie jest trafne.
Bezczynność organu, w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, uregulowane przepisami K.p.a., pozostaje w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. Przepis ten nie posługuje się pojęciem bezczynności organu, ale wyraźnie odnosi się do niezałatwienia sprawy w terminie oraz alternatywnie odnosi się do przewlekle prowadzonego postępowania. Z kolei zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. jest związane z obowiązkiem organu wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy oraz stwierdzenia czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że bezczynność organu w rozumieniu przepisów P.p.s.a. jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem, że bezczynność organu i skarga na bezczynność organu ogranicza się tylko do takiej sytuacji, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w toku postępowania, a kwestia niezałatwienia sprawy w terminie nie ma znaczenia.
Uwzględnienie skargi na bezczynność organu, tak jak skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1010/14).
W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie stanu technicznego budynków przy ul. O. [...] i [...] zostało wszczęte na wniosek w dniu 24 sierpnia 2009 r. i dotychczas nie zostało zakończone. Poszczególne czynności organu były podejmowane w znacznych odstępach czasu, w szczególności jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji niczym nieusprawiedliwione było nie podejmowanie żadnych czynności w sprawie w okresie od [...] lipca 2010 r. (data uchylenia postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie nakazania przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego) do dnia [...] października 2011 r. (data wydania kolejnego postanowienia) oraz w okresie od 1 lutego 2012 r. (upływ terminu do przedłożenia ekspertyzy) do 24 stycznia 2013 r. (data wystąpienia o przyznanie dotacji). W sytuacji, gdy sprawa dotyczy oceny stanu technicznego obiektu w kontekście tego, czy obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi taki sposób prowadzenia postępowania przez organ należy uznać za rażąco naruszający przepisy dotyczące załatwienia sprawy w określonych terminach.
Tak długiego okresu oczekiwania na załatwienie sprawy nie uzasadnia okoliczność, że właściciele budynków przy ul. O. [...] i [...], mimo takiego obowiązku, nie przedłożyli ekspertyzy stanu technicznego obiektów. Nie można bowiem pominąć tego, że stosownie do art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego, w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz, organ nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Zatem, jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, to, że strona zobowiązana postanowieniem do dostarczenia ekspertyzy technicznej, obowiązku tego nie wykonuje, nie zwalnia organu od podjęcia dalszych czynności oraz do załatwienia sprawy.
Niezałatwienia sprawy w terminie nie usprawiedliwia również twierdzenie organu, że nie miał w budżecie zapewnionych środków finansowych na wykonanie ekspertyzy. Odnosząc się do tego argumentu, należy przede wszystkim wskazać, że organ zwrócił się o przyznanie dotacji na wykonanie ekspertyzy technicznej dopiero po upływie roku od momentu upływ terminu do przedłożenia ekspertyzy. Tak długi okres pozostawiania przez organ w bezczynności nie został niczym usprawiedliwiony. Ponadto organ nadzoru budowlanego powinien mieć zabezpieczone pewne środki finansowe na wykonywanie swoich zadań z zakresu nadzoru budowlanego. Na zmianę oceny dokonanej w tej sprawie nie wpływa także to, że mimo zawarcia przez organ umowy o wykonanie ekspertyzy technicznej obiektu do dnia 20 grudnia 2013 r., ekspertyza taka nie została organowi przekazana. Organ nie podjął bowiem żadnych czynności mających na celu wyegzekwowanie treści umowy, w szczególności zgodnie z § 4 tej umowy w przypadku niewykonania zlecenia w terminie zleceniodawca (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem) może odstąpić od umowy i domagać się odszkodowania.
W takich okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił, że skargę na bezczynność należy uwzględnić oraz że bezczynność w tej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy zwrócić uwagę, że mimo upływu 5 lat od daty wszczęcia postępowania sprawa nie została dotychczas załatwiona, organ nie wydał decyzji, a poszczególne czynności organu były podejmowane w znacznych odstępach czasu. Oceny tej nie podważają podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty, albowiem przytoczona przez organ argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie i nie usprawiedliwia tak znacznego przekroczenia terminów, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.