Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 841/18, na skutek skargi [...] Sp. z o.o. w S. uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] kwietnia 2018 r., którą powołując się na art. 271 ust. 5 Prawa wodnego ustalono skarżącemu opłatę stałą w wysokości 2.461 zł za wprowadzanie w 2018 r. ścieków komunalnych pochodzących z oczyszczalni ścieków do wód.
Wskazaną decyzję wydano w związku z informacją roczną z 13 marca 2018 r. oraz reklamacją skarżącego z 20 marca 2018 r. Oparto ją na pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym skarżącemu decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2017 r. Skarżący w reklamacji od informacji rocznej twierdził, że nie prowadzi swojej działalności na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] kwietnia 2017 r., lecz na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] grudnia 2017 r. Działalność na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] kwietnia 2017 r., jak podano w reklamacji, będzie prowadzona po rozbudowie wskazanej tam oczyszczalni ścieków (w D.).
Odnosząc się do przytoczonego twierdzenia skarżącego organ administracji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że "(f)akt nieodprowadzania ścieków nie ma znaczenia albowiem istotą opłaty stałej jest naliczenie opłaty o obowiązujące pozwolenie wodnoprawne". Ponadto podał, że pozwolenie wodnoprawne z [...] kwietnia 2017 r. obowiązuje do 20 kwietnia 2027 r.
W skardze skarżący twierdził, że jeszcze nie prowadzi działalności na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2017 r. i w związku z tym decyzja ta nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty stałej. Podniósł, że uzyskanie tego pozwolenia wodnoprawnego było konieczne z uwagi na potrzebę otrzymania innych pozwoleń, w tym pozwolenia na budowę oraz że korzystanie z niego rozpocznie się po zakończeniu inwestycji. Wskazał też, że ustalono mu opłatę stałą także w oparciu o pozwolenie wodnoprawne z [...] grudnia 2017 r.
Sąd pierwszej instancji uznał, że art. 271 ust. 1 i 5 Prawa wodnego należy wykładać w ten sposób, że opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód może być ustalona dopiero wtedy, gdy zobowiązany do jej zapłaty korzysta z udzielonego mu pozwolenia wodnoprawnego. Poza innymi argumentami Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 7a ust. 1 k.p.a.
W skardze kasacyjnej organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:
- - art. 271 ust. 5 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że istnienie w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego nie jest warunkiem wystarczającym do określenia opłaty stałej,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji zgodnej z prawem i opartej na art. 271 ust. 5 Prawa wodnego.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy.
Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego jest podstawą nałożenia opłaty stałej. Odwołano się do załączonych do odpowiedzi na skargę wytycznych Prezesa Wód Polskich z 27 kwietnia 2018 r. Ponadto wskazano, że w celu uniknięcia nałożenia opłaty stałej potencjalny zobowiązany do jej uiszczenia powinien był odpowiednio zastosować instytucję promesy pozwolenia wodnoprawnego (art. 412 Prawa wodnego) lub zrzec się jednego z dwóch pozwoleń wodnoprawnych.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez wskazane w niej naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W ocenie NSA w skardze kasacyjnej nieskutecznie zakwestionowano pogląd Sądu pierwszej instancji, według którego z art. 271 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.) wynika, że opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest uzależniona od tego, czy ścieki są faktycznie wprowadzane, a nie od możliwości ich wprowadzania, wynikającej z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. W art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego stanowi się, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Z powołanego przepisu można więc wyprowadzić normę prawną mówiącą, że opłata za usługi wodne należy się, gdy ścieki zostały wprowadzone do wód lub do ziemi, a nie wówczas, gdy obowiązywało pozwolenie wodnoprawne stanowiące podstawę odprowadzania ścieków. Także art. 271 ust. 5 stanowiący, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, nie dawał jednoznacznej wskazówki dotyczącej tego, czy opłata stała należy się za rzeczywiste wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, czy za potencjalne wprowadzanie.
Odniesienie w powołanym przepisie do określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, mogło być interpretowane jako jedynie wskazanie parametru stanowiącego podstawę ustalenia opłaty stałej, a nie wyraz stanowiska, że opłata stała jest należna niezależnie od tego, czy ścieki są faktycznie odprowadzane. Przepisy Prawa wodnego we wskazanym zakresie wywoływały wątpliwości interpretacyjne, które spowodowały ingerencję ustawodawcy. Ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2170), która weszła w życie w dniu 23 listopada 2019 r., do art. 271 dodano ustęp 5a, w którym postanowiono, że opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę.
W ocenie NSA dopiero od wejścia w życie powołanego przepisu można twierdzić, że opłata stała została uzależniona od obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a nie od rzeczywistego korzystania z tego pozwolenia. Przed tą datą wątpliwości interpretacyjne należało, zgodnie z normą wynikającą z art. 7a § 1 k.p.a., rozstrzygać na korzyść strony postępowania administracyjnego, która miała być obciążona ewentualnym obowiązkiem. W związku z tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego art. 271 ust. 5 Prawa wodnego należało wykładać w ten sposób, że opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi może być ustalona dopiero wtedy, gdy zobowiązany do jej zapłaty korzysta z udzielonego mu pozwolenia wodnoprawnego, jest trafna.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.