Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 922/15, oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] maja 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2015 r. o odmowie ustalenia skarżącemu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...], [...] i [...] w K. przy ul. [...].
Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Prezydent Miasta K. decyzją z [...] lutego 2015 r. odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...], [...] i [...] w K. przy ul. [...]. Organ ustalił, że działki, na których planowana jest inwestycja, są położone w słabo zainwestowanym obszarze o niskiej intensywności zabudowy, na terenach podmiejskich wykorzystywanych głównie rolniczo. Ponadto ustalił, że teren planowanej inwestycji położony jest na skraju pasa zabudowy dostępnej z innej drogi publicznej, mianowicie ul. [...], natomiast w obszarze analizowanym nie ma działki zabudowanej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, to jest z ul. [...], która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie warunków nowej zabudowy. W związku z tym organ administracji uznał, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Rozpoznając odwołanie skarżącego od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił obszar analizowany, jako trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przy czym za front działki uznał granicę przylegającą do drogi, mianowicie działki nr [...], o długości 20 m. Dalej stwierdził, że obszar analizowany obejmuje "tereny reprezentatywne dla tej części miasta, stanowiące element pewnej przyrodniczej całości, charakteryzującej się dużymi przestrzeniami zieleni publicznej, rozciągającymi się szerokim pasem wzdłuż rzeki [...]". Te ustalenia w ocenie organu odwoławczego stanowią wystarczającą podstawę do odstąpienia od wyznaczenia szerszego obszaru analizowanego.
Ponadto wskazano, że zabudowa na działce nr [...], dostępnej od ul. [...], na którą skarżący powoływał się w odwołaniu, nie jest reprezentatywna dla analizowanego obszaru. Jest – jak stwierdzono – elementem obcym w odniesieniu do istniejących na tym terenie rozległych terenów otwartych o funkcji przede wszystkim przyrodniczej i rekreacyjnej. Z tych względów – zdaniem organu odwoławczego – nie jest uzasadnione postulowane przez skarżącego poszerzenie granic obszaru analizowanego, tak aby objął on działkę nr [...] i jeszcze dalej położoną działkę nr [...]. Organ administracji stwierdził, że taki zabieg prowadziłby do "wdrożenia niepożądanych działań kreacyjnych na potrzeby li tylko realizacji przedmiotowej inwestycji (...), nie stanowiąc natomiast kontynuacji zastanych wartości".
Organ odwoławczy stwierdził także, że w sprawie została sporządzona przez osobę do tego uprawnioną analiza architektoniczno – urbanistyczna, która odpowiada wymogom formalnym. Wskazał też, że w przypadku przedstawienia przez osobę do tego uprawnioną (urbanistę) "poglądu w sprawie możliwości zrealizowania planowanej inwestycji we wskazanym terenie, [SKO] nie polemizuje ze stanowiskiem wynikającym z prawidłowo sporządzonej analizy". Dalej SKO oceniło sporządzoną w sprawie analizę, stwierdzając, że jest ona szczegółowa i odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ostatecznie organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji.
W skardze skarżący zarzucił, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności tego, że w "najbliższej okolicy (szerszym obszarze analizowanym) zostały wydane pozytywne warunki zabudowy i powstają nowe budynki". Ponadto wywodził, że "działka sąsiednia" powinna być rozumiana w sposób szerszy, to znaczy nie tylko jako działka bezpośrednio granicząca z terenem planowanej inwestycji, ale także jako działka znajdująca się w tak zwanym sąsiedztwie urbanistycznym.
Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do oceny, czy prawidłowo określono obszar analizowany. W związku z tym stwierdził, że w analizie architektoniczno – urbanistycznej przeanalizowano i opisano zarówno bezpośrednie sąsiedztwo terenu planowanej inwestycji, jak i obrzeża obszaru analizowanego. Wskazano, że teren objęty wnioskiem położony jest w zachodniej części miasta, na terenie dzielnicy [...], w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, a także stanowi część systemu parków rzecznych - Parku Rzecznego [...], którego granice określone zostały w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W części przeznaczonej pod inwestycję kubaturową projektowana inwestycja obejmuje działki nr [...] i [...], w sąsiedztwie których znajdują się w większości niezainwestowane tereny niskiej i wysokiej zieleni nieurządzonej, zawarte pomiędzy ul. [...], od której wskazane działki są dostępne, a ul. [...], znajdującą się poza granicami pasa dostępnej od niej zabudowy.
Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że w analizie architektoniczno – urbanistycznej wskazano, iż przeznaczone pod inwestycję kubaturową działki nr [...] i [...] są zlokalizowane po południowej stronie wałów przeciwpowodziowych [...] i posiadają zbliżony do czworoboku kształt o łącznej powierzchni około 2.970 m2. Najbliższe ich sąsiedztwo tworzą nieruchomości gruntowe wolne od zainwestowania, o regularnym podziale geodezyjnym (powielającym układ łanowy). W obszarze analizowanym znajdują się zabudowane działki nr [...] i [...], lecz są one dostępne od innej niż teren inwestycji drogi publicznej, mianowicie ul. [...].
Ponadto w tej analizie podkreślono, że analizowany obszar charakteryzuje się dużymi przestrzeniami zieleni publicznej rozciągającymi się szerokim pasem wzdłuż [...] oraz że cechą charakterystyczną opisywanego obszaru jest bardzo wysoki udział powierzchni biologicznie czynnej, zaś nieliczna zabudowa występująca w tym rejonie skupiona jest głównie przy ul. [...].
Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nieuzasadnione poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości podobnych, do których można nawiązać, nie jest dopuszczalne oraz że brak jest podstaw do przyjęcia, że wyznaczenie obszaru analizowanego, w okolicznościach niniejszej sprawy, nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem Sadu pierwszej instancji to od konkretnej sprawy zależy jak wielki teren powinien zostać wyznaczony wokół działki budowlanej celem dokonania analizy. Natomiast z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika, że organ administracji wyznaczył prawidłowo granice obszaru analizowanego. W szczególności stwierdził, że "(s)koro obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego".
Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji w analizie nie wskazano powodów dla których poszerzenie tego obszaru byłoby konieczne. Stwierdził, że "(j)edynym powodem do (znacznego) poszerzenia obszaru analizowanego byłoby wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora". Wskazał też, że skarżący dołączył do pisma z dnia 16 października 2015 r., złożonego do akt sądowych, mapę z zaznaczonymi przez siebie budynkami będącymi w trakcie budowy, jednakże uznał, że "złożony dowód nie ma mocy dokumentu urzędowego, co do stwierdzonych w nim treści objętych wnioskiem dowodowym, nie może być więc przedmiotem oceny sądu, gdyż nie jest możliwe zweryfikowanie poprawności i prawdziwości wrysowanych tam obiektów będących w budowie".
Dalej wskazał, że z map z państwowego zasobu geodezyjnego wynika, iż jedyna dostępna z ul. [...] zabudowana działka znajduje się w odległości około 95 m od terenu planowanej inwestycji, zaś kolejny budynek znajduje się na działce nr [...] w odległości 195 m.
Mając na uwadze te rozważania Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że trafnie organy administracji przyjęły, iż brak było przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W skardze kasacyjnej zrzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem:
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- - art. 6 i art. 19 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz
- - art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Wyjaśniając bliżej przytoczone podstawy kasacyjne zarzucono, że wadliwie wyznaczono granice obszaru analizowanego – w sposób, który nie uwzględnia "kontekstu urbanistycznego najbliższej okolicy terenu inwestycji (przedmieścia z zabudową rozproszoną)". Podniesiono, że wyznaczając granice obszaru analizowanego nie uwzględniono specyficznego kształtu działki, na której ma być realizowana planowana inwestycja oraz pominięto, że analizowana okolica ma charakter podmiejski z rozproszoną zabudową. (Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.)
Ponadto stwierdzono, że prawidłowo wyznaczony obszar analizowany powinien obejmować działkę nr [...], znajdującą się przy ul. [...] oraz zabudowane działki położone przy ul. [...]. W ocenie skarżącego jest to także uzasadnione podmiejskim charakterem terenu planowanej inwestycji oraz tym, że jest to obszar o niskim stopniu zainwestowania i o rozproszonej zabudowie. (Zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.)
Zarzucono także, że niezgodne z prawem jest postępowanie organu administracji, który nie polemizuje ze stanowiskiem przedstawionym przez urbanistę. Zdaniem skarżącego powoduje to "niedopuszczalne zastąpienie kompetencji organów administracji publicznej decyzjami osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów". (Zarzut naruszenia art. 6 i art. 19 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.)
Podniesiono ponadto, że wadliwie oceniono pismo skarżącego z 16 października 2015 r. oraz dołączoną do niego mapę, a także nie uwzględniono, iż dla nieruchomości sąsiednich ustalono warunki zabudowy. (Zarzut naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.)
Ponadto w skardze kasacyjnej przytoczono jako jej podstawę naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieodniesieniu się do obowiązującej uchwały Rady Miasta K. z [...] kwietnia 1999 r. nr [...] oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na jego błędnej wykładni i zastosowaniu w zakresie normatywnego zwrotu: "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej". W ocenie skarżącego prawidłowe zastosowanie powołanego przepisu powinno prowadzić do uznania, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy obszar analizowany powinien był objąć także działki nr [...] i [...] położone przy ul. [...].
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto w obu tych przypadkach zażądano zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do podstaw kasacyjnych, które sprowadzają się do tezy, że wydając decyzję o warunkach zabudowy należało uwzględnić zabudowę na działce nr [...] oraz na działach nr [...] i [...]należy stwierdzić, że uwzględnienie tej zabudowy oznaczałoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).
Uwzględnienie zabudowy na działce nr [...] naruszałoby powołane przepisy dlatego, że - jak ustalił Sąd pierwszej instancji i czego skarżący nie zakwestionował - działka ta jest oddalona od terenu planowanej inwestycji o około 95 m, przy długości frontu terenu planowanej inwestycji wynoszącym 20 m. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, aby należało ją objąć obszarem analizowanym, czyli uznać za działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro według § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego minimalny zasięg granic obszaru analizowanego to trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, jednakże nie mniej niż 50 m. Faktem jest, że ostatnio powołany przepis mówi o minimalnym zasięgu granic obszaru analizowanego, co pozwala zwiększyć ten obszar.
Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie występują żadne takie okoliczności, które by pozwalały na jego zwiększenie. Wręcz przeciwnie, ze znajdujących się w aktach map wynika, że zabudowa na działce nr [...] jest odosobniona, gdyż następne działki dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) są niezabudowane. Jak ustala Sąd pierwszej instancji następna zabudowana działka dostępna z ul. [...], to działka nr [...], oddalona od miejsca planowanej inwestycji o około 195 m. Także skarżący przyznaje, że występująca w sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowa ma charakter rozproszony, przy czym wbrew stanowisku skarżącego nie uzasadnia to wydania decyzji na jego korzyść.
W ocenie NSA mechanizm ustalony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miał m.in. zapobiegać tworzeniu się zabudowy rozproszonej, która nie jest korzystna chociażby z uwagi na zwiększenie kosztów podłączenia takiej zabudowy do urządzeń infrastruktury. Trafnie w związku z tym przyjęto, że brak było podstaw do objęcia obszarem analizowanym działki nr [...].
Z kolei uwzględnienie zabudowy na działach nr [...] i [...] naruszałoby art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tej części, w której mówi się o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazane działki nie są dostępne z ul. [...], lecz z ul. [...], która zresztą nie łączy się bezpośrednio z ul. [...]. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej brak też podstaw, aby normatywny zwrot "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej" wykładać i stosować w taki sposób, aby uznać, że działki dostępne z ul. [...] są także dostępne z ul. [...]. Skarżący swego stanowiska w tym zakresie bliżej nie uzasadnił. Trafnie w związku z tym przyjęto, że brak było podstaw do uwzględnienia zabudowy na działkach nr [...] i [...], mimo że znajdują się one w obszarze analizowanym.
Z wyżej przedstawionych względów nie można też uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającego na tym, że nie uwzględniono "kontekstu urbanistycznego najbliższej okolicy terenu inwestycji (przedmieścia z zabudową rozproszoną)". Jak już powiedziano fakt, że planowana inwestycja znajduje się na terenie, na którym występuje zabudowa rozproszona nie przemawia na korzyść skarżącego, gdyż mechanizm ustalony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miał m.in. zapobiegać tworzeniu się zabudowy rozproszonej.
Nawiązując do powyższego stwierdzić można, że nie jest zasadny zarzut, który sprowadza się do twierdzenia, iż naruszono zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) przez to, że skarżącemu odmówiono ustalenia warunków zabudowy, zaś innym osobom takie warunki ustalono. Nie ulega wątpliwości, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji, które uwzględnia się przy ustalaniu warunków zabudowy, brak jest zabudowanych działek. Nie jest więc zrozumiałe do jakich zabudowanych działek skarżący nawiązuje formułując powyższy zarzut.
Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną, w której kwestionuje się dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę pisma skarżącego z 16 października 2015 r. oraz dołączonej do niego mapy, to należy się zgodzić, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie załączoną mapę ocenił jako dowód z dokumentów. Zdaniem NSA mapa ta to element twierdzeń skarżącego, dotycząca występującej w sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowy. Jednakże to uchybienie nie ma żadnego znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż także ta mapa potwierdza ustalenia organów administracji, mianowicie, że brak jest w sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowanej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, której zabudowa pozwalałaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.
Nie jest też zasadna podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 6 i art. 19 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście stwierdzenia SKO, że organ ten nie polemizuje ze stanowiskiem przedstawionym przez urbanistę. Wskazane stwierdzenie być może jest niefortunne, gdyż organ odwoławczy niezależnie od tego, kto przygotował projekt decyzji o warunkach zabudowy i będącą jej podstawą analizę architektoniczno - urbanistyczną jest zobowiązany ocenić decyzję i analizę, ale nie stanowi naruszenia powołanych przepisów przede wszystkim dlatego, że mimo takiego stwierdzenia SKO oceniło zarówno decyzję organu pierwszej instancji, jak i będącą jej podstawą analizę.
W końcu nie jest zasadna podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) przez to, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do uchwały Rady Miasta K. z [...] kwietnia 1999 r., nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych uchwała ta została podjęta na podstawie art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm) i dotyczy przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma ona żadnego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy.
W tym stanie rzeczy NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.