Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 października 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 198/19, oddalił skargę T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem złożonym do Wójta Gminy K. T. B. zwrócił się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr ewid. [...] obręb S., gmina K. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Decyzją z 8 listopada 2018 r. Wójt Gminy K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Po rozpatrzeniu odwołania T. B., decyzją z [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę Sąd stwierdził, że dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., 1945 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.p.z.p."). Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie "rozporządzenie"). Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Sporządzenie tego dokumentu ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie analiza została sporządzona prawidłowo, czytelna część tekstowa jest kompatybilna z częścią graficzną, a z obu dokumentów jednoznacznie wynika, iż w obszarze analizowanym istnieją wyłącznie nieruchomości niezabudowane, a więc brak jest zabudowy, która pozwoliłaby na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy czym należy pamiętać, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza warunek istnienia w obszarze analizowanym zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej. Słusznie wskazało Kolegium, że w tej konkretnej sprawie nie było celowe, ani uzasadnione, poszerzenie obszaru analizowanego dla zachowania harmonijnej urbanistycznej całości. Jakakolwiek zabudowa znajduje się bowiem poza obszarem analizowanym. Działka nr [...] posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - działki nr [...], będącej gminną drogą wewnętrzną.
Zdaniem Sądu, organy prawidłowo wyznaczyły granice obszaru przewidzianego do analizy pod kątem przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji, przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem tj. 18 m x 3 = 54 m, zgodnie z § 3 powoływanego rozporządzenia. Tak określony obszar był wystarczający dla przeprowadzenia analizy rzeczywistego i aktualnego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję, a w konsekwencji do oceny przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd zwrócił uwagę, że wyznaczony, jak wskazano powyżej, obszar analizowany obejmuje teren rolny podzielony na liczne działki budowlane. Żadna z tych działek nie jest zabudowana.
Jednocześnie wyjaśnił, że do analizy brane są pod uwagę obiekty istniejące, nie mogą tu zostać uwzględnione obiekty w budowie czy też obiekty jakie uzyskały decyzje ustalające warunki zabudowy. Jednak jeśli na podstawie wydanych decyzji zostaną wybudowane w obszarze analizowanym obiekty mieszkalne jednorodzinne wówczas powstanie możliwość ich uwzględnienia.
Jak wskazał skarżący w odwołaniu, organ ustalając granice obszaru analizowanego może ustalić jego granice w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże zaznaczyć trzeba, że jest to pod warunkiem, iż służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, w ten sposób, iż zwiększony obszar analizy wyznaczony wokół inwestycji będzie tworzył całość urbanistyczną. Taka sytuacja, jak wynika z analizy, w sprawie nie zaistniała, ponieważ okalające działkę skarżącego inne działki są niezabudowane.
Podsumowując Sąd stwierdził, że w sytuacji gdy analizowany teren, wyznaczony zgodnie z regułami prawa, tworzy pewną urbanistyczną całość, i nie ma na tym terenie zabudowy, to nie można przyjąć, że planowana zabudowa budynkiem działki nr [...] spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącego, o czym prawidłowo orzekło Kolegium, a wcześniej stwierdził Wójt Gminy K.. Bez wpływu na zasadność podjętych rozstrzygnięć pozostają podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie podjęto w skardze próby wykazania ich wpływu na treść wydanych rozstrzygnięć, a zarzut naruszenia prawa materialnego pozostaje gołosłowny, gdyż pełnomocnik skarżącego nie uzasadniła go i nie powiązała z treścią wydanych decyzji. Organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej, jak i zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz zaufania do organów administracyjnych poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone zostało w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej, a także przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia.
W świetle powyższego Sąd uznał, że zarzuty skarżącego, dotyczące nieprawidłowego ustalenia braku spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, nie zasługują na uwzględnienie. Brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. B. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o jego uchylenie, uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia:
- 1. art. 6 i 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, polegającej na braku kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym nie uwzględnieniu słusznego interesu odwołującego,
- 2. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak dążenia do wyczerpującego zbadania sprawy w jej całokształcie polegającym na zbyt rygorystycznym i formalistycznym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, wyłącznie jako granic minimalnych,
- 3. art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w tym wadliwe przyjęcie, że analiza dokonana dla wskazania wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu jest pełna, jasna i wewnętrznie niesprzeczna, podczas gdy wszelkie aspekty przedstawionej analizy, pozostają w spektrum kontroli organu postępowania, który jest zobligowany do merytorycznej, właściwej oceny dowodów;
- 4. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie, iż przedmiotowy teren nie spełnia łącznie warunków wymaganych tym przepisem,
- 5. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez jego nieuwzględnienie w odniesieniu do warunków dotyczących działki skarżącego, poprzez zbyt rygorystyczne i formalistyczne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, wyłącznie jako granic minimalnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Lektura skargi kasacyjnej oraz treści zaskarżonego wyroku Sądu I instancji dowodzi, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie S., gmina K. wywodząc, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od wskazania, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełniania warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z których zasadniczym jest spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" czy też mówiąc inaczej "zasady kontynuacji funkcji" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko.
Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.
Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Jak wynika z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów.
W świetle powyższego unormowania zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Co prawda ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in., takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.
Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość (np. wyroki NSA z: 27 września 2017 r. II OSK 141/16, 26 października 2017 r. II OSK 2711/15, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela powyższe poglądy i uważa, że poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne.
Przenosząc poczynione dotychczas rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka posiada front o szerokości 18m, co przesadziło o tym, iż minimalny promień granicy obszaru analizowanego powinien wynosić 54m (18m x 3 = 54m). Taki też obszar, w kształcie okręgu, licząc 54m od każdej z granic działki objętej wnioskiem przy jednoczesnym usytuowaniu tejże działki w centrum tego obszaru, został wyznaczony przez organ, co wynika zarówno z części tekstowej jak i graficznej sporządzonej dla potrzeb rozpatrywanej sprawy analizy urbanistycznej. Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji w ślad za organami orzekającymi w sprawie wyznaczony w ten sposób obszar analizowany obejmuje teren rolny podzielony na liczne działki budowlane, z których żadna nie jest zabudowana. Podkreślił przy tym, że do analizy mogą być uwzględnione obiekty już istniejące, a nie obiekty będące w budowie, czy też takie dla których dopiero zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy.
Jeśli więc na podstawie wydanych decyzji zostaną wybudowane w obszarze analizowanym obiekty mieszkalne jednorodzinne wówczas powstanie możliwość ich uwzględnienia. Sąd podzielił przy tym stanowisko Kolegium, iż w realiach rozpatrywanej sprawy brak było podstaw do poszerzenia granic obszaru analizowanego, ponieważ jakakolwiek zabudowa znajduje się znajduje się poza obszarem analizowanym.
Z powyższym poglądem nie można się jednak zgodzić. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na granicy obszaru analizowanego wyznaczonego z zachowaniem minimalnych wymogów § 3 ust. 2 rozporządzenia, znajduje się działka o nr ewid. [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Działka ta swoim narożnikiem przylega bezpośrednio do obszaru analizowanego. Tuż obok niej znajduje się działka nr [...] również zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Na powyższą okoliczność skarżący kasacyjnie konsekwentnie zwracał uwagę zarówno w odwołaniu od decyzji jak i w skardze, argumentując, że "zabudowa taka istnieje na stycznej analizowanego terenu, zabudowa ta jest doskonale widoczna i doskonale można określić jej parametry". Pomimo tego, ani Sąd pierwszej instancji, ani też organ odwoławczy nie ustosunkowały się do tej kwestii z należytą starannością, wskazując na niecelowość poszerzania obszaru analizowanego celem poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tak jak oczekuje tego strona, z czym co do zasady można się zgodzić.
W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie można jednak mówić o poszukiwaniu wzorca dla planowanej inwestycji, skoro wzorzec ten występuje i to bezpośrednio na granicy obszaru analizowanego. W okolicznościach tej konkretnej sprawy organ mógł więc poszerzyć granice obszaru analizowanego, w kierunku występującej bezpośrednio na granicy obszaru analizowanego zabudowy i takie działanie organu byłoby niewątpliwie uzasadnione i celowe z punktu widzenia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę fakt, że zabudowa na niej występująca jest tożsama z planowanym przez skarżącego kasacyjnie zamierzeniem inwestycyjnym, co pozwala uznać, że warunek kontynuacji funkcji zostałby w realiach rozpatrywanej sprawy spełniony.
Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że odmowa ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie była co najmniej przedwczesna i nie została poprzedzona wszechstronną i wnikliwą analizą materiału aktowego sprawy, co świadczy o naruszeniu przez organy przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, czego ewidentnie nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji wadliwie orzekając o oddaleniu skargi.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z 8 listopada 2018 r.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.