Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 451/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 491/16, oddalił skargę D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia krzewów bez wymaganego zezwolenia.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Z. R., współwłaścicielka działki nr ewid. [...], obr. [...], powiadomiła Wójta Gminy [...] o nielegalnym wycięciu z tej nieruchomości drzew. Na tej podstawie wszczęto postępowanie administracyjne, zakończone po raz pierwszy decyzją Wójta z dnia [...] grudnia 2013 r., którą nałożono na D. R. administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 391,09 zł za nielegalną wycinkę drzew, odraczając termin płatności na okres 3 lat pod warunkiem zachowania żywotności krzewów. Na skutek odwołania decyzja ta została uchylona na przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r.

W dalszym toku postępowania Wójt decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. wymierzył D. R. administracyjną karę pieniężną w wysokości 16.486,14 zł za nielegalne usunięcie krzewów i odroczył termin płatności na okres 3 lat pod warunkiem zachowania żywotności krzewów. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r.

Na skutek skargi D. R. wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Rz 1536/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił obie ostatnio wydane w sprawie decyzje stwierdzając zaistnienie podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Wyjaśniono, że wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Postanowił przy tym o odroczeniu ich mocy obowiązującej na 18 miesięcy. Powołane przepisy stanowiły zaś podstawę prawną kontrolowanych decyzji.

W aktualnie prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Wójt Gminy [...] wymierzył D. R., na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, karę pieniężną w kwocie 11.122,76 zł za wycięcie krzewów bez wymaganego zezwolenia przyjmując, że krzewy usunięto z powierzchni 22 m2, a stawka opłaty, którą należało podwoić stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynosiła 252,70 zł za 1 m2. Ustalono, że wycięte rośliny były krzewami – mieszaniec międzygatunkowy wierzby z wyraźną przewagą wierzby szarej. Obecnie obowiązujące przepisy, przewidujące niższą karę, niż poprzednio obowiązujące, a zatem były względniejsze dla strony.

W odwołaniu D. R. zarzuciła, że stan faktyczny sprawy w dalszym ciągu nie został należycie wyjaśniony, a czynności dowodowych dokonano niezgodnie z przepisami. Krzewy, które wycięła, miały miej niż 10 lat. Zarzuciła, że w postępowaniu brały udział osoby niebędące stronami, które doniosły na nią do Urzędu Gminy i domagały się jej ukarania. Samo zaś postępowanie prowadzono w sposób przewlekły, co odbiło się na jej interesie finansowym, ponieważ od 2012 r. działka jest wyłączona z użytkowania i nie pobiera do niej dopłat.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12, znowelizowano ustawę o ochronie przyrody. Ustawa nowelizująca z dnia 25 czerwca 2015 r. w art. 53 zawierała przepisy przejściowe znajdujące zastosowanie do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o ochronie przyrody będących w toku. Zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza.

Wprawdzie w zaskarżonej decyzji Wójta podano, że wymierzana kara jest względniejsza od tej, którą wymierzono by na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, to jednak nie wskazał, jaka byłaby to kara. Nie można było jednak poprzestać tylko na ocenie samej wartości kary, lecz należało także mieć na uwadze inne instytucje z nią związane, jak możliwość odroczenia terminu płatności albo jej zmniejszenia. Strona bowiem usunęła krzewy, a więc w świetle znowelizowanych przepisów nie może liczyć na odroczenie terminu płatności kary, co miałoby natomiast miejsce w poprzednim stanie prawnym. Zwrócono ponadto uwagę, że wycięte krzewy zachowały jednak żywotność. Dlatego wyjaśnić należy, czy D. R. dokonała ich usunięcia, czy dopuściła się tylko ich zniszczenia. To bowiem, w świetle obecnego brzmienia art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, umożliwiałoby odroczenie terminu płatności wymierzonej kary na 5 lat.

W skardze D. R. zarzuciła naruszenie przez organ: art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o umorzenie postępowania, pominięcie argumentów i niedoniesienie się do nich, art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 7 i 77 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zgromadzonym w sposób sprzeczny z prawem, art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności wskutek zmiany poglądów wyrażanych w decyzjach Kolegium w niniejszej sprawie, art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, art. 75 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie jej żądań i wniosków.

W ocenie skarżącej materiał dowodowy zgromadzono w sposób sprzeczny z prawem i nie pozwala on na ustalenie rzeczywistego stanu sprawy. Nie dokonano niezbędnych pomiarów pniaków, co pozwoliłoby na ocenę wieku krzewów, które nie miały w jej ocenie więcej niż 10 lat w czasie ich wycinania. Czas trwania postępowania naraża ją na straty majątkowe, ponieważ nie może użytkować gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżąca domaga się poddania kontroli całego postępowania w sprawie wycinki krzewów, jego umorzenia oraz orzeczenia o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał przepisy procesowe, które zostały naruszone przez organ pierwszej instancji w zakresie zastosowania przepisów o karze, a nadto przekonująco wykazał, że właśnie naruszenie powyższych przepisów procesowych spowodowało, że istota sprawy nie została wyjaśniona, co ostatecznie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Jednakże zasadniczą kwestia dla kasacyjnego orzekania w niniejszej sprawie jest wiek wyciętych krzewów, co ma istotne znaczenie dla określenia istnienia zakresu deliktu administracyjnego. Dla organu odwoławczego w niniejszej sprawie dla zmiany okoliczności sprawy ma fakt, że wycięte krzewy zachowały żywotność, a zatem powstała uzasadniona wątpliwość mająca istotny wpływ na wynik sprawy, bo w sytuacji, gdy krzewy te odrastają, to wymierzenie kary za wycięcie krzewów zasadnie zostało uznane za naruszenie art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. Z art. 7 K.p.a. wynika podstawowa dla postępowania administracyjnego zasada prawdy materialnej oraz dokładności i szczegółowości dokonywanych przez organy administracji ustaleń faktycznych.

Konkretyzacją i uszczegółowieniem tej zasady jest dyrektywa wynikająca z art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zasady nakładania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzewa uregulowane są w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1561). Ten akt prawny, z dniem 28 sierpnia 2015 r., został znowelizowany ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045) zwany dalej: "ustawą nowelizującą". Przepis art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej stanowi, że do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza.

Przepis art. 83 ust 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną wyżej nowelizacją stanowił, że przepisów ust. 1 i 2 (o uzyskaniu zezwolenia) nie stosuje się do drzew lub krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano, że w dniu [...] maja 2014 r. Wójt Gminy [...] wydał postanowienie o powołaniu biegłego w przedmiotowej sprawie oraz sporządzeniu opinii dendrologicznej. W dniu [...] maja 2014 r. Wójt Gminy [...] powiadomił skarżącą i biegłego o przeprowadzeniu dowodu z oględzin biegłego drzew wyciętych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...]. W dniu [...] maja 2014 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w czasie której został przeprowadzony dowód z opinii rzeczoznawcy w dziedzinie dendrologii. Biegły w opinii przekazanej do urzędu w dniu [...] maja 2014 r. stwierdził, że szacunkowy wiek poszczególnych roślin wynosi 8-10 lat, określił ich formę, jako krzewy oraz gatunek mieszance gatunkowe wierzby, oszacował powierzchnię zajętą przez krzewy, jak również zaprezentował dokumentację fotograficzną oraz usytuowanie na mapie.

Organ I instancji powziął wątpliwości, co do rzetelności opinii, gdyż biegły tylko, co do części ze wszystkich 118 wyciętych roślin określił ich wiek i nie wskazał metodyki analizy wieku i gatunku wyciętych krzewów. Organ uznał, że opinia została sporządzona pobieżnie, bez głębszej analizy i nie jest obiektywna. W dniu [...] lipca 2014 r. wpłynęło uzupełnienie opinii biegłego, w którym biegły sprecyzował wiek wyciętych roślin, podał sposób określenia wieku krzewów, sposób określenia zajmowanej powierzchni. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest, że w 99% przypadków wiek wyciętych krzewów nie był wyższy niż 10 lat. Obowiązek uzyskania zezwolenia dotyczy tylko 1 przypadku w kępie nr [...] na działce nr [...], gdyż wycięty krzew liczył 12 lat i skarżąca winna była uzyskać zezwolenie na jego wycięcie.

Zatem stan faktyczny sprawy przyjęty przez organ pierwszej instancji został ustalony jeszcze na dzień [...] lipca 2014 r., czyli przed nowelizacja art. 83 o ochronie przyrody, co nastąpiło od [...] kwietnia 2016 r. Skoro, więc na wycięcie krzewów w wieku do 10 lat nie potrzeba zezwolenia, to oznacza, że nie wymierza się kary. W aktualnie obowiązującej ustawie o ochronie przyrody art. 83f w ust. 1 pkt 1 stanowi, że przepisów art. 83 (o obowiązku uzyskania zezwolenia) nie stosuje się do krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat. Zatem i w dacie, gdy skarżąca wycięła krzewy (sierpień 2012 r.) oraz aktualnie wycięcie krzewów do 10 lat wyłączone było i jest od obowiązku uzyskania zezwolenia, a skoro tak to wycięcie takich krzewów nie podlega administracyjnej karze pieniężnej, a to powoduje, że postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Aktualnie podstawą prawną orzekania będzie stanowił art. 83f ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody Jako naruszenie przepisów procesowych organ odwoławczy wskazał na treść art. 53 ust. 3 noweli, gdyż organ pierwszej instancji nie przeprowadził szczegółowej analizy, które przepisy w zakresie wymierzenia kary są względniejsze.

Kwestia ta nie została rozwinięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale w ocenie Sądu kara względniejsza nie sprowadza się wyłącznie do jej wysokości, ale obejmuje przypadki, gdy jej wykonanie jest uzależnione od spełnienie określonych przesłanek egzoneracyjnych, skutkujących umorzeniem postępowania w tym zakresie w całości. Dla oceny kary względniejszej należy uwzględnić możliwość rozkładania na raty, okresy odraczania płatności kary, upływ okresów, z którymi przepisy łącza umorzenie kary, na co słusznie Kolegium zwróciło uwagę. W ocenie Sądu I instancji związek pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a brakiem wyjaśnienia (rozpatrzenia) przez organ pierwszej instancji istoty sprawy - w znacznej części - został, więc wykazany.

Dalej Sąd Wojewódzki stwierdził, że zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. okazał się częściowo zasadny, ale przedmiotem zaskarżenia była decyzja kasacyjna, to w ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą związane oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku, w tym dotyczącą umorzenia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D. R., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych za postępowanie przed NSA. Nadto skarżąca oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) – oraz art. 145 § 3 P.p.s.a, w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 i § 2 K.p.a., oraz art. 105 § 1 K.p.a., przez oddalenie skargi w wyniku przyjęcia, że organ II Instancji słusznie wydał decyzję kasacyjną, podczas gdy w wyniku dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny wynikającej ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w 99% przypadków wiek wyciętych krzewów nie był wyższy niż 10 lat, a tym samym postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, co obligowało organy oraz Sąd do umorzenia postępowania w tym zakresie;
3. b) art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a, oraz art. 108 P.p.s.a., w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 8 K.p.a., i art. 80 K.p.a., przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów i wniosków skarżącej zawartych w skardze z dnia 21 marca 2016 r., oraz stanowiska skarżącej zawartego w piśmie z dnia 2 listopada 2016 r., w wyniku jego nie włączenia do akt sprawy w dacie orzekania, co stanowi nierozpoznanie sprawy w jej granicach oraz pozbawienie skarżącej możności obrony jej praw, gdyż zarzuty zawarte w skardze obrazy art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 75 K.p.a., art. 77 K.p.a., oraz art. 80 K.p.a., jak również twierdzenia zawarte w piśmie z dnia 2 listopada 2016r., miały istotne znaczenie w sprawie, gdyż eksponowały uchybienia organu I Instancji w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, których z uwagi na ich charakter nie będzie można już konwalidować, co czyni całe postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym.
4. 2) przepisu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez pozbawienie skarżącej prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki w wyniku:
5. a) oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu I i II instancji i umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na to, że stało się ono bezprzedmiotowe;
6. b) nierozpoznanie wszystkich zarzutów skarżącej zawartych w skardze z dnia 21 marca 2016 r., oraz stanowiska skarżącej zawartego w piśmie z dnia 2 listopada 2016 r., w wyniku jego nie włączenia do akt sprawy w dacie orzekania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja kasatoryjna odpowiada prawu. Sąd prawidłowo ocenił, że podstawę materialnoprawną w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 sierpnia 2015 r. tj. od daty, kiedy weszły w życie niektóre przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, w tym art. 29 pkt 1-10, pkt 11 w zakresie art. 88, art. 89 i art. 90 ust. 1 oraz pkt 12, którymi znowelizowano objęte nimi przepisy ustawy o ochronie przyrody m.in. dotyczące zezwoleń na usuwanie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości i opłat z tego tytułu oraz administracyjnych kar pieniężnych. Trafnie zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, że wraz z wejściem w życie ustawy nowelizującej weszły w życie przepisy intertemporalne obejmujące m.in. art. 53 ust. 3 i 4 oraz art. 55 ust. 2 ustawy nowelizującej.

Jak wynika z brzmienia art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej w odniesieniu do omawianej sprawy postępowanie zostało wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej tj. do dnia 28 sierpnia 2015 r. (art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29).

W myśl przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (w nowym brzmieniu) wysokość administracyjnej kary pieniężnej, która w odniesieniu do sytuacji unormowanych w art. 88 ust. 1 pkt 1-3 stanowi obecnie dwukrotność opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust.

1. Również zmianie uległ sposób wyliczania administracyjnej kary pieniężnej wskazany w art. 89 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, w przypadku, gdy ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody. Dla obliczenia wysokości kary mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2014 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2015.

Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji wskazał, że wiek wyciętych z nieruchomości skarżącej krzewów, w 99% przypadków nie był wyższy niż 10 lat. Obowiązek uzyskania zezwolenia dotyczy tylko 1 przypadku w kępie nr [...] na działce nr [...], gdyż wycięty krzew liczył 12 lat i skarżąca powinna była uzyskać zezwolenie na jego wycięcie. Z materiału aktowego wynika, że przyjęty przez organ I instancji stan faktyczny został ustalony na dzień [...] lipca 2014 r., czyli przed nowelizacją art. 83 o ochronie przyrody, co nastąpiło od 15 kwietnia 2016 r. Jak już wyżej przedstawiono art. 83 ust. 6 pkt 4 w brzmieniu przed nowelizacją, wyłączał obowiązek uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów, gdy ich wiek nie przekracza 10 lat. Skoro na wycięcie krzewów w wieku do 10 lat nie potrzeba zezwolenia, to oznacza, że nie wymierza się kary za wycięcie bez zezwolenia.

Nie można jednak podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że w sprawie zaistniały jednoznaczne podstawy do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Tak, więc bezprzedmiotowość zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania.

Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Organ odwoławczy uprawniony jest więc do umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Uwzględniając przedstawione znaczenie pojęcia bezprzedmiotowości postępowania należy stwierdzić, że istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy administracyjnej. Z powołanych regulacji prawnych wynika jednoznacznie, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za nielegalne usunięcie drzew i krzewów musi być zawsze poprzedzone następującymi ustaleniami: czy zostały wycięte drzewa i krzewy, jaki miały wiek, jakie obwody pni miały wycięte drzewa, kto dokonał wycięcia oraz, czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia właściwego organu. Jednoznaczne i właściwe ustalenie wskazanych okoliczności jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego. Z uwagi na to, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za delikt administracyjny ma charakter decyzji związanej, zatem istotne znaczenie ma to, aby stan faktyczny nie budził jakichkolwiek wątpliwości, co wymaga od organów przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z rygorami procedury administracyjnej.

Stan faktyczny przedmiotowej sprawy należało ocenić w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody obowiązujące od dnia 28 sierpnia 2015 r. Niezbędne jest wyjaśnienie, czy skarżąca faktycznie dokonała usunięcia krzewów z działek będących jej współwłasnością, czy ewentualnie ich zniszczenia. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego został wykazany związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a brakiem wyjaśnienia przez organ I instancji istoty sprawy - w znacznej części.

Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że wnioski organu odwoławczego, co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych są prawidłowe. Na podstawie obowiązujących regulacji ustawy o ochronie przyrody istniała bowiem konieczność szczegółowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, niezbędnych dowodów zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i w konsekwencji dokonania prawidłowej subsumcji norm prawa materialnego. Nie uchybiono zatem przepisom art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Argumentacji organu, szeroko przedstawionej w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia nie można odmówić legalności, co do oceny przeprowadzonych dowodów, jak i zakresu tegoż postępowania na gruncie wskazanego reżimu normatywnego.

W świetle powyższego, wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji nie mógł umorzyć postępowania sądowoadmnistracyjnego. Przesłanki umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego wymienione zostały w art. 161 P.p.s.a. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że przywołane unormowanie ma charakter imperatywny, niedający sądowi możliwości wyboru alternatywnego rozwiązania w przypadku zaistnienia wymienionej w tym przepisie przesłanki umorzeniowej. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy w jego toku wystąpi zdarzenie, w następstwie którego przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, tj. jeżeli w toku danego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot postępowania (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. II FSK 1259/06, LEX nr 494285). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd trafnie zwrócił uwagę na przepis art. 83f w ust. 1 pkt 1, który stanowi, że przepisów art. 83 (o obowiązku uzyskania zezwolenia) nie stosuje się do krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat. Zatem zarówno w dacie, gdy skarżąca wycięła krzewy (sierpień 2012 r.), jak i w dacie wydania decyzji, wycięcie krzewów w wieku do 10 lat wyłączone było i jest od obowiązku uzyskania zezwolenia, a skoro tak to wycięcie takich krzewów nie powinno podlegać administracyjnej karze pieniężnej. Podstawą prawną orzekania będzie zatem stanowił przepis art. 83f ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu na dzień 28 sierpnia 2015 r. Ustawa ta w art. 53 zawierała przepisy przejściowe znajdujące zastosowanie do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o ochronie przyrody będących w toku.

W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd norm prawnych. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania art. 151 P.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania odpowiedniego przepisu wynikowego.

Oddalając skargę, Sad podzielił w pełni argumentację wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stanowisko swoje oparł na analizie akt sprawy, rozpatrując ją w granicach wynikających z przedmiotu sprawy administracyjnej, nie będąc związany zarzutami i wnioskami strony, prawidłowo wyjaśniając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zagwarantowano zatem skarżącej prawo do sprawiedliwego, bez nieuzasadnionej zwłoki, rozpatrzenia jej sprawy, przez niezależny, niezawisły i bezstronny sąd, w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP. Warunkiem podstawowym i koniecznym umożliwienia jednostce realizacji prawa wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jest zapewnienie jej dostępu do sądu, rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej. Dopiero po przekroczeniu tego progu, doniosłości nabierają pozostałe elementy składowe prawa do sądu (tak Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108 oraz z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 113, s. 1186-1187).

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.