Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 794/18, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta O. (dalej: "Skarżący") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne, uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Informacją roczną z dnia [...] kwietnia 2018 r., Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. ustalił Urzędowi Gminy O. za okres 1 stycznia – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 36 zł za zrzut oczyszczonych wód opadowych do M., za pomocą projektowanego wylotu w miejscowości O. W związku z powyższym Skarżący wniósł reklamację od informacji rocznej, kwestionując zasadność oraz wysokość ustalonej opłaty stałej za usługi wodne. W uzasadnieniu wskazał, że opłata dotyczy pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2016 r. wydanego przez Marszałka Województwa [...], które zostało udzielone w związku planowaną i niezrealizowaną inwestycją w postaci Parku miejskiego na terenie Bulwarów w O. Po rozpatrzeniu reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., określił Urzędowi Miasta O. za okres 1 stycznia – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 36 zł za zrzut oczyszczonych wód opadowych do M. za pomocą projektowanego wylotu w miejscowości O. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, co oznacza, że podmiot legitymizujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające.
Opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych w ilości określonej w tym pozwoleniu i tylko powiązanie jej wysokości z maksymalną ilością wód opadowych możliwych do wprowadzenia w jednostce czasu do wód odpowiadać będzie funkcji tej opłaty. Wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej. W ocenie organu okoliczność, że adresat pozwolenia zaniechał realizacji praw wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, bądź do ich realizacji jeszcze nie przystąpił, jest nieistotna dla obowiązku poniesienia opłaty stałej i wpływa jedynie na obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej oraz jej wysokość.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że usługa odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku, oraz że funkcjonują, realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód.
W konsekwencji w ocenie Sądu organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, gdyż rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód i nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. O ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do ziszczenia się przesłanek do określenia tej opłaty.
Sąd podkreślił, że stanowisko takie jest zgodne z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Wywiódł, że stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, aby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566, z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie uzasadnia naliczenia opłaty stałej, o ile nie są wykonane stosowne urządzenia do odprowadzenia wód;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego przez uchylenie zaskarżonej decyzji;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, podstawy prawnej decyzji z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli.
Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, co oznacza, że podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym jest zobowiązany do ponoszenia opłaty stałej z niego wynikającej. Opłata stała stanowi rekompensatę za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych w ilości określonej pozwoleniem. Okoliczność, że adresat pozwolenia wodnoprawnego nie przystąpił do realizacji praw wynikających z pozwolenia, jest nieistotna dla obowiązku poniesienia opłaty stałej przez ten podmiot. Fakt ten wpływa na obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej oraz jej wysokość, nie zaś opłaty stałej. Organ podkreślił przy tym, że art. 271 ust. 4 Prawa wodnego – wbrew stanowisku Sądu – nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. Należy bowiem zauważyć, że prawidłowa wykładnia art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego prowadzi do wniosku, że opłatę stałą za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, można naliczyć tylko wówczas, gdy wody takie są faktycznie odprowadzane, poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej albo systemy kanalizacji zbiorczej do wód. Do wniosków takich prowadzi odmienność w literalnym brzmieniu art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego w stosunku do poprzedzających go jednostek redakcyjnych powołanego przepisu tj. ust. 2 i 3, które regulują wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych i powierzchniowych. W przepisach tych ustawodawca wskazał, że wysokość opłaty ustala się z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej i powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.
Natomiast w art. 271 ust. 4 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej ustala się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Zatem rację ma Sąd I instancji, że warunkiem koniecznym dla ustalenia opłaty stałej z tytułu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, jest ich faktyczne odprowadzanie. Mając na względzie racjonalność ustawodawcy, należało przyjąć, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych przepisów, a co za tym idzie również różne reguły ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzanie wód było działaniem zamierzonym, mającym na celu nałożenie obowiązku uiszczenia opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Za taką wykładnią przemawia również argument celowościowy, bowiem o ile w przypadku ustalenia opłat stałych za pobór wód, czy to podziemnych, czy też powierzchniowych ochronie podlegają zasoby wody, to w przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych, które i tak trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania, ochrona ta ma na celu zapewnianie odpowiedniej jakości wody oraz jej ilości, co powoduje, że ochrona nie musi być tak silna jak w przypadku poboru wód.
Należy zgodzić się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pozwolenie wodnoprawne jest zgodnie z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, ale samo wydanie pozwolenia nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Istotne jest bowiem korzystanie z usługi wodnej, a w sytuacji braku odpowiednich urządzeń, czy też wyłączeniu z użytku istniejących już urządzeń, korzystanie takie nie jest możliwe. Organ uprawniony do ustalenia opłaty stałej nie może abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na ustaleniu faktu uzyskania przez podmiot pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania takiego pozwolenia nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej, a ta aktualizuje się dopiero wówczas, gdy powstaną odpowiednie dla danej usługi urządzenia wodne, które faktycznie działają (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 933/18).
Rację ma również Sąd I instancji, że z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, jest związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie również z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się tylko z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej, bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41).
Należy również zauważyć, że opłata stała za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, niewątpliwie mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego) i służy ochronie środowiska. Jest zatem instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 pkt 1 Prawa wodnego). Usługa wodna jest realizowana wówczas, gdy dany podmiot posiada urządzenie przeznaczone do odprowadzania wód, bo wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty (zwrot kosztów świadczonych usług wodnych).
Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego wykonania urządzenia służącego do realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione. Stanowisko takie prezentowane jest jednolicie w dotychczasowym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i uznać należy je za prawidłowe (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 469/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 573/18, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lipca 2018r. sygn. akt II SA/Ol 343/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 299/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 295/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2018r., sygn. akt II SA/Gd 297/18, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2018r., sygn. akt II SA/Bk 329/18 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 października 2019r. sygn. akt II SA/Bk 445/19, CBOSA).
W tej sytuacji gdy organ nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie zrealizowania inwestycji objętej pozwoleniem wodnoprawnym ograniczając się jedynie do stwierdzenia jego wydania, zasadnie Sąd I instancji przyjął, że wydana decyzja narusza przepisy postępowania obligujące organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.