Uzasadnienie
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/GI 751/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta Zabrze na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 123 § 1, art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej, jako Kpa) odmówił wydania J. R. zaświadczenia o treści "Prezydent Miasta Zabrze zaświadcza, że z dniem 30 czerwca 1998 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Zabrze, zatwierdzony uchwałą nr XLIV/354/92 Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 28 grudnia 1992 r. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego nr 1, poz. 12, przestał obowiązywać na terenie pokrywającym się z terenem objętym decyzją Wojewody Katowickiego z dnia 14 stycznia 1998 r. nr 2/98 o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4". W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się skarżący stracił ważność z dniem 1 stycznia 2003 r. zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm. dalej, jako ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.), natomiast wydanie decyzji lokalizacyjnej dla terenu objętego planem nie spowodowało wygaśnięcia jego zapisów.
Równoczesne funkcjonowanie w obiegu prawnym decyzji lokalizacyjnej i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do tego samego terenu nie spowodowało zaprzestania obowiązywania planu.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpatrzeniu zażalenia J. R. na podstawie art. 138 § 1 Kpa utrzymało w mocy w/w postanowienie Prezydenta Miasta Zabrze. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest przepisów prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wymagałyby urzędowego potwierdzenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przestał obowiązywać, natomiast określają, w jakich wypadkach plan zagospodarowania traci moc. Ponadto decyzja lokalizacyjna Wojewody Katowickiego nie wywiera skutków, których stwierdzenia domaga się wnioskodawca i pozostaje bez wpływu na ważność planu. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (tj. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2571 ze zm., dalej, jako ustawa o autostradach) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, decyzję taką traktuje się jak decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu i taka decyzja może być wydana wielu wnioskodawcom bez skutków dla ustaleń planu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie wniósł J. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie art. 217 § 1 i 2 w zw. z art. 218 § 1 Kpa poprzez przyjęcie, iż brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści a także art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach poprzez przyjęcie, że na przedmiotowym terenie nadal obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czyli, że do tego terenu nadal się stosuje przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Także podniesiono w skardze naruszenie art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach poprzez uznanie, że decyzję lokalizacyjną traktuje się w procesie inwestycyjnym jak decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, pomimo, iż przepis ten odnosi się wyłącznie do prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący ubiega się o wydanie zaświadczenia z uwagi na swój interes prawny oraz żąda danych, które są w posiadaniu organu.
Ponadto zdaniem skarżącego art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach należy rozumieć tak, że na terenie pokrywającym się z decyzją lokalizacyjną nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a decyzja lokalizacyjna jest traktowana na równi z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o umorzenie postępowania sądowego gdyż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej, jako p.p.s.a.) na zaskarżone postanowienie nie służy skarga do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę przede wszystkim wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie i na podstawie art. 219 Kpa przysługuje na nie zażalenie a następnie skarga do sądu administracyjnego. Dopuszczalność zaskarżenia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Natomiast odnosząc się do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, iż jest zgodne z przepisami prawa. Sąd wyjaśnił, iż na podstawie art. 218 § 1 Kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej, po ustaleniu, iż dana osoba ma interes prawny w żądaniu zaświadczenia, obowiązany jest to zaświadczenie wydać jednak jedynie wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Natomiast organ administracji publicznej odmawia wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo, gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99, publik. LEX nr 48671). Odnosząc powyższe do przedmiotowego postępowania Sąd I instancji stwierdził, iż przedmiot wniosku skarżącego, co do zasady mieści się w kategorii spraw, które w myśl powołanego stanu prawnego mogą być załatwiane w drodze zaświadczeń, gdyż zaświadczenia, których przedmiotem jest ustalanie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub stwierdzenie, że dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan mieszczą się w dyspozycji art. 218 § 1 Kpa. Także zdaniem sądu skarżący wykazał interes prawny w celu uzyskania zaświadczenia.
Jednakże odmowa wydania zaświadczenia jest zasadna, ponieważ skarżący domagał się stwierdzenia okoliczności prawnej, która w zaistniałym stanie faktycznym nie wystąpiła a mianowicie w dacie, kiedy decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren, którego decyzja dotyczyła. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach miał w sprawie takie znaczenie, że przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej organ nie miał podstaw do stosowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza m.in., że nie był związany ustaleniami obowiązującego planu. Żaden przepis powołanej ustawy nie reguluje kwestii związanych z obowiązywaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdyż te kwestie regulują przepisy planistyczne, w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej była to ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. a obecnie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. dalej, jako ustawa z dnia 27 marca 2003 r.). Na podstawie powyższych przepisów utrata mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje:
- - z chwilą wejścia w życie nowego planu obejmującego swym zasięgiem tereny objęte dotychczasowym planem;
- - w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru lub przez sąd administracyjny nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia planu;
- - na podstawie szczególnego przepisu prawa (art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.).
Dlatego też decyzja lokalizacyjna nie mogła wywołać skutków w postaci nieobowiązywania miejscowego planu dla terenu objętego tą decyzją. Przepisy na podstawie, których została wydana taka decyzja stanowią lex specialis wobec przepisów planistycznych, nie oznacza to jednak, że mogą stanowić podstawę utraty mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenów objętych decyzją. Natomiast przy wydaniu takiej decyzji nie bierze się pod uwagę zapisów obowiązujących planów. Za zasadny uznał sąd zarzut błędnej wykładni art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach, gdyż istotnie odnosi się on wyłącznie do przepisów prawa budowlanego, jednakże ta kwestia pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. R. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie i przyjęcie, że na terenie pokrywającym się z terenem objętym decyzją nr 2/98 Wojewody Katowickiego z dnia 14 stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A – 4 nadal obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Zabrze, czyli że do tego terenu stosuje się ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Podnosząc powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania zgodnie z przepisami odrębnymi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie zasługuje na aprobatę pogląd Sądu I instancji, że kwestie utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyczerpująco regulują przepisy planistyczne, gdy tymczasem taki skutek wywołuje także art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach w przypadku wydania na jego podstawie decyzji lokalizacyjnej odnośnie terenu objętego taką decyzją i zastępuje ona na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego. Z zasady decyzja lokalizacyjna może być i jest wydawana wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może być, więc sytuacji, kiedy dla danego terenu obowiązują dwa akty prawne dotyczące sposobu zagospodarowania terenu (często o sprzecznych postanowieniach), gdyż byłoby to akceptacją pewnej fikcji prawnej. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono obszerny wywód dotyczący linii rozgraniczających, które zawiera decyzja lokalizacyjna oraz pojęcia pasa drogowego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.).
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną tylko przedstawiona przez niego wykładnia art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach pozwoli na wykluczenie sprzeczności wprowadzających w błąd uczestników obrotu prawnego, co do obowiązywania dwóch aktów prawnych do tego samego terenu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i uznanie, że odmowa wydania zaświadczenia była uzasadniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, zgodnie, bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo - administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach.
Odnośnie zarzutu naruszenia wyżej wskazanego przepisu prawa materialnego przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierza zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich.
W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany.
Skarga kasacyjna nie spełnia wymogów we wskazanym powyżej zakresie, zarzucając jednocześnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jednakże mając na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż intencją kasatora była niewłaściwa wykładnia powołanego przepisu tj. art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach. Należy nadmienić, iż już samo skonkretyzowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego jest nieuprawnione, gdyż z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie wynika, iż na terenie objętym decyzją nr 2/98 Wojewody Katowickiego z dnia 14 stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 nadal obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Zabrze. Przedmiotowy plan przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2004 r. zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (datę 1 stycznia 2003 r. wymienioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji należy potraktować, jako oczywistą omyłkę).
Do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny jest charakter postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 218 § 2 Kpa, dlatego też w tej kwestii kilka uwag natury ogólnej. Powyższe postępowanie stanowi rodzaj postępowania uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego, gdyż właściwy organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które powinno spełniać wyłącznie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Należy także zwrócić uwagę na istotę samego zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 218 § 1 Kpa, które jest aktem wiedzy a nie woli organu, a więc potwierdzeniem na podstawie danych z istniejących ewidencji, rejestrów, zbioru dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami istnienia w danym czasie określonego stanu faktycznego albo stanu prawnego. Przedmiotem przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane dane i ustalenie ich dysponentów a następnie ustalenie, czy posiadane dane odnoszą się do wnioskodawcy oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (Z.R.
Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia...., z. 10, s. 63 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt I OSK 588/08 oraz z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 104/09 publik. centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych).
Odnosząc powyższe do postępowania w niniejszej sprawie należy przyjąć, że organy administracji prawidłowo zastosowały art. 219 Kpa i odmówiły wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jak wyżej wspomniano zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu, nie ma ono charakteru prawotwórczego. Przy jego pomocy organ nie rozstrzyga żadnej sprawy i zaświadczenie nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej ani też kształtować bezpośrednio stosunku prawnego. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca domagał się właśnie stwierdzenia skutków prawnych, jakie wywiera decyzja wydana na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach przez Wojewodę Katowickiego wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 218 Kpa uwzględnienie takiego żądania jest niemożliwe, gdyż Prezydent Miasta Zabrze nie miał podstaw prawnych ażeby w tym postępowaniu przeprowadzać interpretację wskazanego przepisu prawa materialnego będącego podstawą wydania decyzji lokalizacyjnej wobec nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W takim postępowaniu ten organ samorządowy mógł np. stwierdzić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. na wskazanym terenie przestał obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Żądanie wnioskodawcy powinno być rozstrzygane w postępowaniu jurysdykcyjnym dotyczącym wydania decyzji z dnia 14 stycznia 1998 r. i to przez organ, który wydał taką decyzję i w tym postępowaniu właściwy organ mógłby zająć stanowisko odnośnie skutków prawnych, jakie wywiera przedmiotowa decyzja wobec zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie o wydanie zaświadczenie powinno, bowiem opierać się jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji a Prezydent Miasta Zabrze na pewno w swoich zasobach nie posiadał informacji, których domagał się kasator w złożonym wniosku, gdyż wymagała ona przeprowadzenia wykładni art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach a w przedmiotowym postępowaniu Prezydent Miasta Zabrze nie mógł dokonać takiej wykładni z uwagi na powyższą argumentację.
Pozostałe kwestie podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a dotyczące pojęcia "pas drogowy" czy też "linie rozgraniczające" występujące w ustawie o autostradach i ustawie z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych z uwagi na zakres niniejszego postępowania kasacyjnego nie wymagają zajęcia stanowiska w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.