Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 października 2019 r., sygn. II SA/Gd 207/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi E. S. i G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO w S.) z [...] grudnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej E. S. i G. S. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając, na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. "145 § 1 pkt 1 a) ppsa" w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "terenem", o którym mowa w przedmiotowym przepisie, nie może być część działki ewidencyjnej.
Zważając na powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie wnieśli o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
- 2. zasądzenie od SKO w S. na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Jednocześnie, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania skargi na rozprawie, wobec czego wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono cytaty z orzecznictwa sądów administracyjnych i stwierdzono, że skoro planowana inwestycja nie jest położona na terenie (nie: na działce), który można zakwalifikować jako grunt leśny w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to nie można uznać, że nie został przez skarżących spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Skarżący zwrócili przy tym uwagę, że w przepisie tym mówi się właśnie o terenie, a nie o działce ewidencyjnej i z tego właśnie powodu wykładnia dokonana przez Sąd I instancji jest wadliwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Podniesiony zarzut skargi kasacyjnej nie podważył trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji.
Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna została sformułowana przy odwołaniu się do podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Przed ustosunkowaniem się do jej zarzutu wypada podkreślić, że konsekwencją zasady wymienionej w art. 183 § 1 p.p.s.a., dotyczącej orzekania w granicach skargi kasacyjnej, jest brak możliwości sanowania przez Naczelny Sąd Administracyjny braków czy też przeoczeń powstałych w trakcie formułowania zarzutów w ramach konkretnego rodzaju środka odwoławczego. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego snucie hipotez lub domysłów co do intencji autora skargi kasacyjnej odnośnie do zakresu i kierunku zaskarżenia. Prawidłowo konstruując zarzut, autor skargi kasacyjnej powinien wskazać, jaki to konkretnie przepis prawa został, jego zdaniem, naruszony, na czym to naruszenie polegało, a w przypadku przepisów postępowania powinien ponadto wyjaśnić, dlaczego podnoszone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest w szczególności możliwe zajęcie się przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną naruszenia w sprawie przepisu, który nie został wprost wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. Uwagi te były konieczne w przypadku przedmiotowej skargi kasacyjnej.
Wskazać bowiem wypada, że autor skargi kasacyjnej starał się zwalczać (między innymi) przyjęte przez Sąd I instancji, a dokonane w postępowaniu administracyjnym, ustalenia stanu faktycznego w sposób, który z założenia nie mógł przynieść spodziewanego skutku. Podnieść trzeba, że ustalenia dotyczące stanu faktycznego nie mogą być podważane w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, a powinny być wywodzone poprzez zgłoszenie obrazy stosowanych przepisów postępowania.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.).
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że bezsporne jest, że działka nr [...], objęta inwestycją, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, stanowi użytek rolny (klasy V), łąki oraz użytek leśny (klasy V o powierzchni 0,3633 ha oraz klasy VI o powierzchni 0,2602). Przeznaczenie działki w ewidencji gruntów ma w tym przypadku przesądzające znaczenie i w tym zakresie argumenty skargi, kwestionujące tę okoliczność, nie zasługują na uwzględnienie. Bezsporne jest zatem, że działka jest m.in. terenem leśnym. Skoro działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia, na potrzeby ustalania warunków zabudowy, kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki oraz skupisk tego zalesia na terenie działki.
Ma rację Sąd I instancji, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu leśnego. Planowana inwestycja nie pozostaje w związku z realizacją celów leśnych i im nie służy, bowiem ma charakter usługowy (turystyczno-rekreacyjny). Planowana inwestycja nie jest więc związana z gospodarką leśną – ma ona charakter usługowy związany z turystyką i rekreacją, a nie produkcją leśną.
Jedyny zarzut skargi kasacyjnej oraz cytowane na jego poparcie w uzasadnieniu poglądy, wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczą jednej kwestii, związanej z przyjęciem, że "terenem", o którym mowa w przedmiotowym przepisie, nie może być część działki ewidencyjnej. Skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z tym poglądem i uważają, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Odnosząc się do tego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie w pełni podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "(...) przez «teren», o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Za taką wykładnią tych przepisów przemawia m.in. § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia [Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego], zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji.
Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych." (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 260/18, LEX nr 2777992 oraz powołane tam orzecznictwo).
Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.